繼承與變體

尹新蠶　王常啟

摘 要：“壓力型體制”意在強調地方政府的運行是對不同來源發展壓力的分解和應對，其作為中國政府組織運行方式的形象描述，是西方官僚制理論在中國行政改革實踐中逐漸產生的特殊變體。鑒于二者在組織形式、核心機制、運行方式和評價機制方面的諸多相似與相異之處，本文對“壓力型體制”與“官僚制”進行對比研究，進一步展望了壓力型體制的前景與理論啟發，以期對中國政治體制改革的實踐提供指導。

關鍵詞：壓力型體制；官僚制；繼承；變體

中圖分類號：D03 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）24-0017-02

我國目前正處于社會轉型期，即社會主義內部各個構成要素不斷發生部分質變或量變、向現代化不斷邁進的過程[1]。基于社會轉型的背景，我國政府逐漸由集中式的動員體制向分權式的“壓力型”體制轉變。“壓力型”體制的提出，是從歷史過程和經驗比較出發，抽象出一種模式來總括性描繪現實的狀態這一研究路徑的產物，它生動描繪出中國各級政府在各種壓力驅動下運行的現狀，從上而下的政治行政命令是其中最核心的壓力。壓力型體制并不是新的現象，而是源自西方的官僚體制在市場化、現代化這個新背景下的變形。對二者深入的比較分析，能夠對中國行政體制改革的實踐產生一定的指導意義。

一、“壓力型”體制對“官僚制”的繼承

（一）組織形態的繼承

正如韋伯定義的一樣，理想的“官僚制”是一種以分布—分層，集權—統一，指揮—服從等為特征的組織形態，自上而下層級節制的權力體系嚴明，總體呈現出“金字塔”狀的結構特征。“壓力型”體制與此類似，它的干部體制是自上而下的黨委委任制。“從中國的公共權力授予機制來看，法理上，主要采取人大選舉與黨組織委任相結合的干部委任制。實際上，黨委領導人大和一府兩院，而且，實行“黨管干部”的原則，因此，公共權力的授予機制一般向“黨組織委任方式傾斜”，干部工作上采取的是自上而下的黨委委任制。”[2]中央將人事管理由“下管二級”變為”下管一級“以后，地方政府的權利隨之擴大，地方直接上司的權力和權威得到強化，等級嚴明的層級體系也隨之強化，加之崗位目標責任制的推行，依靠行政責任壓力推動現代化的“壓力型”體制得以運行，這種層層加壓的行政體制事實上是“官僚制”理論在中國行政體制中實踐的體現。

（二）核心機制的繼承

正如韋伯所說“從純技術的觀點來看，經驗無一例外的傾向于顯示，純粹的行政官僚模型能夠實現最高的效率，因而也是形式上已知的對人進行控制的最理性方式。”[3]“官僚制”的運作猶如一架大型機器的運行，而支持它的核心機制就是效率和利益，各個組織機器以此為目標運行，而其中的組織成員只是為了實現這一目標而存在的機器部件。“壓力型”體制的動力來自于其多重壓力，而其多重壓力實際上歸根結底是要促進經濟發展和社會繁榮，包括政府部門對于業績的追求，也是希望通過數字體現出經濟發展的良好勢頭。盡管，目前“壓力型”體制之下的政府已經開始由經濟領域擴展到社會管理領域，把“民生”問題納入到發展大計之中，但是，發展的實質還是要靠經濟增長，各個政府的重心一直傾向于經濟領域。因此，“壓力型”體制的核心機制和“官僚制”理論所倡導的一樣，也是追求組織效益的提高，具體到我國的實際，就是追求地區經濟發展水平的提高。

（三）運行方式的繼承

韋伯的“官僚制”理論推崇的層級節制的權力體系決定了自上而下的照章辦事的原則，同時也決定了“以工作為中心”安置人員的行政價值取向、組織管理的法定化以及人的工具化色彩。在實際的組織運行過程中，“官僚制”理論倡導運用形式正規的決策文書在上下級之間傳達任務，合理分工，密切配合，以實現利益的最大化。“壓力型”體制與之相對應，首先具有數量化的任務分解機制，在制定了社會經濟發展目標和接到上級任務后，黨委和政府把它們進行量化分解，通過簽訂責任書的形式層層下派到下級組織以及個人，要求其在規定的時間內完成。“壓力型”體制的這種各部門共同參與的問題解決機制，類似于理想“官僚制”組織合理分工，組織成員同心協力完成組織任務，提高組織效率的運行方式。

（四）評價體系的繼承

韋伯理想的“官僚制”中對于組織成員的獎勵集中于報酬和職務兩個方面：報酬以貨幣化的固定工資付給，還要考慮職位的責任和現任官員的社會地位；職務是一種職業，職務晉升是根據資歷、業績，或者兩者結合，并加上領導的評價。“壓力型”體制的評價體系與“官僚制”十分相似，也集中于報酬和職務兩個方面。它具有物質化的多層次評價體系。對于完成指標任務的組織和個人，進行包括升級、提資、提拔、獎金等物質獎勵，以提高其完成任務的積極性。

二、“壓力型”體制對“官僚制”的變體

（一）組織形態的變體。

理想的“官僚制”組織結構呈現“金字塔”形，權威核心單一而固定。另外，“官僚制”理論的普適性使得其在各種私人組織和政府組織中都廣受歡迎。“壓力型”體制雖然也是等級嚴明的層級體制，但是，基于中國特色的政治情形，基層政府的權威核心反而從政府向黨委偏移。“在中國，中國共產黨是執政黨，黨的各級組織在多數情況下擁有政策的實質性決定權。”而黨委作為政策制定的主體，其成員包括政府的主要決策者，“壓力型”體制之下的政策決策模式是黨政合一、黨政一體化，這一點是“官僚制”理論在中國實踐時，根據中國具體實際進行的改變。另外，“壓力型”體制是針對基層政府調研時與當地實際相結合提出的新概念，其只適用于中國范圍內的基層政府，不具有如“官僚制”理論一般的普適性。

（二）核心機制的變體

盡管“官僚制”理論和“壓力型”體制都倡導追求效率提高和利益最大化，以提高該組織和本地的經濟發展水平及競爭實力。但是，“壓力型”體制在中國實際的政治背景下，有其獨特的核心機制，即“政治化機制”。上級政府，特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務，就會將它們確定為“政治任務”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應給予政治上和經濟上的激勵和懲罰。經濟建設在改革開放之后被確定為政治路線，成為“最大的政治”，同時中央政府和各級地方政府還會根據不同時期的工作重點來增加新的“政治任務”，這些所謂的“政治任務”擠壓了其他任務，有時會與本地區的經濟發展產生矛盾，這也是“壓力型”體制理論在中國實踐的一個不同之處。

（三）運行方式的變體

“官僚制”理論和“壓力型”體制都注重依照規章辦事的合理性，任務的嚴格分配和執行密切配合，這不僅是其法理型權威的具體體現，也是組織效率得以提高的內涵之處。但是，“壓力型”體制在實際的運作之中，“黨采取的是政策和法律雙管齊下，但是重政策指導而輕視法律施治，并輔之以意識形態的作用。”[4]有時某一時期的政策會超過法律的功用，人們關注的是政策而對法律依據缺乏足夠的重視。完成過程采取“一把手”方式也表明了在人與法的較量上，“一把手”效應過于突出使得公共權力運作的人治狀況沒有得到根本改變，這是與“官僚制”理論法理型的一個沖突。另外，在任務下達的過程中，下級官員依靠某些與上級官員的特殊關系，與上級討價還價，試圖降低指標以減少工作壓力，這也是“壓力型”體制之下，“人治”與“法治”沖突的表現，以及對于“官僚制”理論的短暫背離。

（四）評價體系的變體

盡管報酬和職務作為“官僚制”和“壓力型”體制的評價系統的兩大核心，主要憑借的是對于資歷，業績的比較。但是，“壓力型”體制采取的是更復雜的物質化的多層次評價體系。多層次體現為，評價主體不僅包括黨委系統的組織部門、政府系統的人事部門、本部門的組織人事部門，還增加了紀律檢查委員會、部門內部的下級干部和普通工作人員等。在獎勵上，對于完成指標任務的組織和個人，除了進行升級、提資、提拔、獎金等物質獎勵以外，還沿用授予稱號這樣的傳統精神鼓勵方式。在懲罰上，對一些重要任務實行的是“一票否決”制，即一旦某項任務沒有達標，就視其全年工作成績為零，不能獲得任何先進稱號和獎勵。“一票否決”制對政治性的過分重視，導致獎懲評價機制和政府責任機制的失衡，形成對原有評價體系的挑戰，這也是“壓力型”體制在中國應用的一個變化之處。

三、壓力型體制的前景與理論啟發

按照概念提出者的設想，如同許多以現實經驗為基礎的概念一樣，“壓力型”體制這一概念也有其獨特的生命周期，它作為對經濟發展階段體制狀態的描述，只是一種過渡性的概念和現象。但是，“壓力型”體制歷經十多年的發展，非但沒有消失的跡象，反而更加明顯和突出，究其原因，就是因為“壓力型”體制在中國衍生和發展的土壤并未改變。盡管目前“壓力型”體制由于其帶來的負面影響，已經受到很多學者的詬病，甚至有很多學者提出要徹底摒棄和破除“壓力型”體制。但是筆者認為，對“壓力型”體制面臨困境的對策研究也許比徹底摒棄它更有意義：一方面，隨著社會經濟條件的變化，“壓力型”體制對社會和政治系統的動員能力受到限制，其動員方式和手段都隨之有所改變；另一方面，民主化進程的加快和民眾訴求的增強，迫使“壓力型”體制進行改革，加速“民主合作制”的到來。

誠然，目前對于“壓力型”體制的研究還處于起步階段，“壓力型”體制也僅僅是一個概念而不是理論。但是我相信，在處于轉型社會的中國，“壓力型”體制這一概念具有反映現實和分析現實的價值，值得我們進一步研究。我們可以大膽的設想，基于眾多學者對“官僚制”理論在西方實踐中面臨困境的對策研究，是否可以提煉出一些值得我國“壓力型”體制得以借鑒的方法，以促進其積極轉變的發生。當然，從中國的轉型實踐中總結經驗，然后對現有的理論模型、方法論工具和體制類型進行驗證反思，從而使中國的“壓力型”體制研究成為“官僚制”理論歷史性發展的一部分，使中國特色的政治理論研究成果成為世界知識體系的重要組成部分，使根基于中國經驗的理論總結得到世界知識體系的驗證，也是非常值得期待的一種路徑。

參考文獻：

[1]王永進，鄔澤天.我國當前社會轉型的主要特征[J].社會科學家，2004（6）.

[2]杜珊珊，趙守飛.壓力型體制淺論[J].科技信息，2008（7）：324.

[3]孫耀君.西方管理學名著提要[M].南昌：江西人民出版社，1999：273.

[4]白鋼.中國公共政策分析[M].北京：中國社會科學出版社，2003：274.