BEPS行動計劃4、第二階段成果2：利息扣除和其他金融支付

李韓立（國家稅務總局國際稅務司反避稅二處　北京 100038）

BEPS行動計劃4、第二階段成果2：利息扣除和其他金融支付

李韓立（國家稅務總局國際稅務司反避稅二處北京 100038）

一、背景

在國際稅收籌劃中，第三方及關聯方利息支付是最簡易的利潤轉移手段之一。貨幣的流動性和可替代性使得調整受控企業的債資比例變得相對容易。各國國內法通常對債務支出和權益支出采取不同的征稅方式。利息支出通常作為費用可在計算支付方應納稅所得額時進行稅前扣除，反之，股息（或其他權益性回報）支出則一般不允許在稅前被扣除。同時，跨國集團還能通過各種稅收籌劃手段降低或消除利息收取方在其稅收管轄區的相應稅負。由于跨國集團更傾向于進行債權性融資，因此相較于國內集團，其在人為操縱利息支出以轉移利潤方面具有天然的優勢，資本所有權的中性可能被扭曲。因此，稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）第4項行動計劃的成果——《利息扣除和其他金融支付的產出報告》（以下簡稱“報告”），旨在為各國制定利息（及其他金融支付）扣除限額政策提供最佳實踐方法建議，以應對跨國集團通過利息（及其他金融支付）轉移利潤的問題。

第4項行動計劃旨在引導各國建立一個較為廣泛的限制利息扣除的網絡，以應對跨國集團通過利息（及其他金融支付）轉移利潤的問題。

二、報告的主要內容

為了實現BEPS行動計劃“稅收與經濟實質發生地和價值創造地相一致”的目標，本項行動計劃重點關注通過第三方、關聯方及集團內債務產生的過度的利息扣除或為享受免稅或遞延納稅待遇的所得提供資金的問題。報告建議應對以上問題的最佳實踐方法應適用于所有形式的利息以及所有在經濟實質上等同于利息的費用支出，以確保不同類型的集團的稅收待遇一致。同時，報告中的最佳實踐方法建議利息扣除限額規則不僅適用于關聯方及集團內債務支出，同時也適用于第三方債務利息支出。

（一）最佳實踐方法推薦

報告推薦的最佳實踐方法以固定扣除率規則為基礎，即各國應限制企業對凈利息以及其他利息性質的費用的稅前扣除，使其不超過某個固定扣除率。各國可在10%至30%的區間內選擇設置本國的固定扣除率。同時，各國可選擇是否在固定扣除率規則之外設置集團扣除率規則。根據集團扣除率規則，如果企業的凈利息費用超過按照其居民國固定扣除率計算得出的扣除限額，就可以繼續扣除利息，但扣除額不能超過按照其所在集團的集團扣除率計算得出的扣除限額。各國如果決定不引入集團扣除率規則，則必須保證其在對跨國集團和本地集團適用固定扣除率規則時不存在歧視。

在固定扣除率規則及集團扣除率規則之外，各國可設置補充條款以降低利息扣除限額一般規則對BEPS風險較小的企業的影響。例如，各國可設置最低限度門檻值以排除低BEPS風險的企業；各國也可以允許在某些條件下，豁免為公共事業項目提供資金的第三方債務利息；或者各國可允許當期不允許扣除的利息或當期未使用的利息扣除限額向以后年度結轉。報告同時推薦各國可以在利息限額扣除一般規則之外，設置專門規則。由于銀行和保險業的特殊性，報告建議各國為其設計專門的規則以應對該行業特有的BEPS風險。

1. 最低限度門檻值以排除低風險企業。各國可以自主選擇是否設置最低限度門檻值排除低風險企業，即凈利息費用低于該門檻值的企業在稅前扣除利息費用時不受限制。各國在設置門檻值時，應該考慮本地的經濟狀況、利率環境、稅收及法制等方面的因素，并且定期根據這些因素的變化對門檻值進行評估及更新。同時，最佳實踐方法推薦，如果一個集團在一國擁有多家企業，則各國在設置門檻值時應該考慮多家企業總的凈利息費用。為防止跨國集團通過拆分企業對該規則進行規避，各國在設置門檻值時可結合反碎片化規則。

2. 固定扣除率規則。該規則為本項行動計劃的核心。各國可根據自身情況設置凈利息費用的固定扣除率（企業的凈第三方利息費用/企業的息稅折舊及攤銷前利潤）。企業發生的低于根據該固定扣除率計算得出的凈第三方利息費用，都允許在稅前扣除。

由OECD/PwC提供的2009—2013年的公開財務數據分析顯示，如果將固定扣除率設置為10%，約60%的跨國集團可以扣除其全部的凈第三方利息費用，如果將固定扣除率設置為30%，約85%的跨國集團可以扣除其全部凈第三方利息費用。本項行動計劃基于此分析，為各國設置固定扣除率提供了一個10%至30%的選擇區間。各國可根據國內法要求、自身政策需要及經濟發展情況選擇該區間內的值設置固定扣除率。

各國在設置固定扣除率時應注意考慮六個因素，分別是：某國如果僅引入固定扣除率規則（即無集團扣除率規則），則可設置較高的固定扣除率；某國如果不允許當期未使用的利息扣除限額向以后年度結轉或者當期不能扣除的利息向以前年度結轉，則可設置較高的固定扣除率；某國如果有其他應對BEPS風險的利息扣除限額的專門規則，則可設置較高的固定扣除率；某國如果利率水平較其他國家要高，則可設置較高的固定扣除率；某國如果受限于憲法或其他法定原因（例如歐盟法律要求），必須給予BEPS風險程度不同的企業同等的稅收待遇，則可設置較高的固定扣除率；某國可以根據企業的規模設置不同的固定扣除率。

3. 集團扣除率規則。考慮到使用統一的固定扣除率可能造成某些處于高杠桿行業或屬于高杠桿集團的企業無法完全扣除其所有的凈第三方利息費用，報告在固定扣除率規則之外增加了集團扣除率規則。

如果企業的凈第三方利息費用/息稅折舊及攤銷前利潤比率高于其所在居民國的固定扣除率，則企業可以適用集團扣除率規則。即企業凈第三方利息費用只要不超過根據其所在集團的凈第三方利息費用/息稅折舊及攤銷前利潤比率計算計算得出的結果，都可以在稅前扣除。為了降低管理成本，報告建議各國可自主選擇是否將集團凈利息費用整體向上提升10%以計算集團扣除率。集團扣除率規則實施細節的有關工作將在2016年繼續進行。

4.當期不允許扣除的利息/當期未使用的利息扣除限額向以后年度結轉，當期不允許扣除的利息向以前年度結轉。最佳實踐方法采用利息費用/息稅折舊及攤銷前利潤比率作為衡量經濟活動的指標，由此引發的利息費用扣除限額波動性較大或者利息費用和利潤時間上的不匹配問題，可以通過本條款予以緩解。但是各國應該考慮對這些規則設置附加限制條件。例如各國可以限制條款中允許結轉的年限，或規定允許結轉的金額必須逐年遞減，或設置允許結轉的最高限額，或限制每年結轉的金額，或在一定條件下將結轉金額清零等。

5.專門規則。報告建議各國可以設置專門規則，以解決利息扣除限額一般規則無法解決的BEPS問題。報告舉例說明了一般規則可能無法解決的問題。例如：企業通過向其居民國之外的集團內企業或關聯方支付利息費用以避免本應產生的應納稅的凈利息所得；集團實際并未進行新的融資，集團內企業卻需要為“人為籌劃的貸款”支付利息費用；在某些結構性安排（背靠背融資安排等）下，企業需向第三方支付利息費用；企業向關聯方支付的利息費用過高或該利息是用于為免稅所得提供資金支持；企業向關聯方支付利息費用，而該關聯方在其居民國稅負偏低或零稅負等。

6.針對銀行和保險業的專門規則。銀行和保險業在利息中扮演的角色和其他行業有顯著區別，大多數國家對金融行業的資本結構也都有嚴格的行業限制。銀行和保險業作為為其他行業提供資金借貸的債權人，大多存在凈利息所得，而不是凈利息費用。因此，利息扣除限額的一般規則通常不適用銀行和保險業。同時，由于利息所得為銀行和保險業的主要所得來源，使用息稅折舊及攤銷前利潤作為衡量經濟活動的標準也并不適宜。銀行和保險業的財務報表與其他行業也有顯著區別，在采集集團扣除率所需數據時也相對困難。因此，報告建議各國設置特殊規則以應對銀行和保險業的BEPS風險。該工作將在2016年繼續進行。

（二）幾個重要問題的討論

1.利息的定義。簡單而言，利息是借款的成本。為了有效應對BEPS問題，利息扣除限額一般規則應該對利息，其它經濟實質等同于利息的金融支付，以及發生的與舉債相關的費用都予以適用。

2.第三方債務與關聯方債務或集團內債務。利息扣除限額的一般規則不僅適用于關聯方或集團內債務，也適用于第三方債務。各國現存的資本弱化規則大多僅適用于關聯方債務，但有關數據顯示，僅對關聯方債務適用利息扣除限額規則可能會導致第三方債務的增長。同時，如果利息扣除限額規則未對第三方債務進行限制，可能導致企業對該規則的濫用（例如背靠背融資安排等），也不能遏制跨國集團人為地將可稅前扣除的利息費用積累在低稅率國家的動機。

3.限制利息費用與限制債務水平。最佳實踐方法應該限制利息費用還是限制債務水平，報告推薦了前者。理由如下：一是限制企業債務水平的規則本身并不能解決由過高利率所引發的BEPS問題；二是限制企業債務水平的規則并不能將利息性質的費用與企業的債務直接聯系起來；三是企業在一段時間內債務水平可能發生變化，但利息費用卻能準確地反應企業在一段時間內舉債的情況；四是限制企業債務水平的規則并沒有考慮到由于商業原因，兩家債務水平相同的企業所承擔的利率可能會存在差異。

但報告也提到了各國也應考慮到企業的債務水平通常在企業管理層的控制之下，具有較強的可預見性。但利息費用卻可能由于利率的變化而浮動較大。由于利率的增長導致的未來利息費用不允許扣除的可能性也許會降低企業借入長期債務的意愿。

4. 衡量經濟活動的指標。最佳實踐方法中衡量經濟活動的指標選取了利潤表指標（息稅折舊及攤銷前利潤）而非資產負債表指標（資產價值），相應的固定扣除率及集團扣除率則是通過計算凈第三方利息費用/息稅折舊及攤銷前利潤比率，而不是債權性投資/權益性投資比率得到。使用利潤作為衡量經濟活動的指標能更有效地將企業稅前扣除利息費用的能力與其從事的價值創造活動并產生應稅所得的結果進行匹配，也可以更有效地防止企業的籌劃。同時，利潤也是判斷企業舉債及償債能力的重要指標。雖然利潤指標具有較大的波動性及不可控性，但報告建議可以通過取多年平均值的方法予以緩解。

相比之下，雖然稅務機關能較為簡便地獲取測算資產負債表該指標的相關信息，但該指標僅僅是對企業經濟活動間接的衡量指標，對企業債務利率也不做限制。集團也能通過人為地增加某家企業的權益性投資來操縱這項指標。而如何準確識別資產價值，建立一個統一的且被大眾認可的資產估值模型，也是使用該指標衡量經濟活動的核心問題。

5. 利息扣除限額規則適用的企業。本報告將企業分成三類，跨國集團成員企業、國內集團成員企業以及非集團成員的單獨企業。報告建議固定扣除率規則至少應對跨國集團成員企業適用。但各國可以選擇將固定扣除率規則也適用于國內集團成員企業，以滿足憲法中平等對待所有納稅人的要求。而對于非集團成員的單獨企業（可能是個人直接或間接所有的小型企業，或在相同投資者控制下的信托、合伙人企業等控股結構復雜的大型企業），各國可選擇對其適用固定扣除率規則，或設計專門規則以應對與其相關的BEPS問題。

6. 為公共事業項目提供資金的第三方債務利息的豁免條款。各國如要設置本豁免條款，則向公共事業項目提供資金的第三方債務利息應滿足以下條件：第一，公共事業部門通過合約或其他方式要求運營方提供公共產品或服務。對公共產品或服務的提供除了滿足對一般商業企業規則的要求，還應滿足專門的控制或監管要求。第二，由運營方承擔的應付利息是來自第三方無追索權的債務，即債權方僅對該專門項目的資產及產生的所得有追索權。第三，運營方承擔的債務不超過資產在收購或構建成功時的價值或預估價值，除非有新增投資額以維護或增加資產價值。第四，運營方、利息費用、項目資產和項目產生的所得都在同一個國家，且所得應適用普通稅率。第五，考慮到項目的周期長短，同一個運營方的相似項目或同一個運營方所在集團其他企業的其他項目杠桿率實質上不能低于第三方債務。

三、影響

從目前我國的法律規定和反避稅目標來看，由于存在上位法不支持的問題，本項行動計劃的部分內容不適用我國現實情況。首先，同大多數OECD成員國對企業發生的所有借款利息費用進行限制不同，我國的企業所得稅法里規定稅務機關只能對關聯借款的利息扣除進行限制，不能對非關聯借款進行限制。其次，我國現行的利息扣除限額規則實質上是對關聯借款進行限制的資本弱化規則，是轉讓定價規則體系的一部分，而非報告所推薦的利息扣除限額的一般規則。第三，在衡量經濟活動能力指標的選擇上，我國采用的是基于資產負債表的關聯債資比指標，而不是基于利潤表的指標，衡量的是企業整體借貸容量而不是其利息償付的能力。

但我國仍然可以積極研究借鑒該項行動計劃的成果。第一，在將來修改稅法建立我國自身的利息扣除規則時，可以考慮將限制利息扣除的范圍從關聯借貸擴展到所有借貸，同時也可考慮選取與經濟活動關聯性更強的利息償付指標作為衡量企業經濟活動的指標，以更好地發揮政策的效果。第二，本次報告中強調了一般利息扣除規則之外專門規則補充作用的重要性。我國也可以考慮設置一些專門規則來補充現行的資本弱化規則。第三，我國應積極關注各國利息扣除限額規則的新規定，尤其是各國在最終實施階段對集團扣除率規則的設置。雖然目前沒有現存的使用利息償付能力指標作為判斷標準的集團扣除率規則，但企業將來仍可能在該規則要求下對全球融資布局做出平衡。我們需對“走出去”企業在其他國家可能面臨的利息扣除限額問題進行提醒，幫助其防范風險。

責任編輯：惠知