沿邊地區融入“一帶一路”戰略的稅收思考*

靳東升（國家稅務總局稅收科學研究所 北京 100038）

王文靜（中央財經大學稅務學院 北京 100081）

沿邊地區融入“一帶一路”戰略的稅收思考*

靳東升（國家稅務總局稅收科學研究所 北京 100038）

王文靜（中央財經大學稅務學院 北京 100081）

“一帶一路”戰略是今后一段時期我國經濟發展的重點戰略，也是形成我國全方位開放新格局的目標路徑。稅收如何支持“一帶一路”戰略的發展是我們當前面臨的重要課題。2015年9月15日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》，標志著沿邊地區融入“一帶一路”戰略進入新的階段。本文僅就支持沿邊地區融入“一帶一路”戰略的稅收政策和稅務管理措施提出建議。

一、沿邊地區經濟社會融入“一帶一路”戰略概況

我國內陸沿邊地區經濟發展與沿海地區和很多中部地區相比仍較為落后。2013年，“一帶一路”構想的提出，直接將沿邊開放問題推向新的戰略高度，促使沿邊地區成為我國對外開放新格局的核心組成部分。

（一）沿邊地區在“一帶一路”戰略中的功能定位我國沿邊省份主要分布在三大區域，即東北地區、西北地區和西南地區，包括遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、甘肅、新疆、云南、廣西、西藏等9個?。ㄗ灾螀^）?！耙粠б宦贰睉鹇缘奶岢觯粌H構建起我國對外開放新格局，而且為內陸邊境地區帶來新的發展機遇。沿邊地區在“一帶一路”戰略中的功能定位如下（見表1）。

表1　“一帶一路”戰略中西北、東北、西南地區的功能定位

在“一帶一路”的戰略背景下，沿邊地區的開發開放已經不局限于自身的地理特征，而是具有通道、樞紐、交流、開放多重功能的外向型經濟特征。從區域定位來看，從中國內陸輻射到中亞、歐洲、南亞、西亞、東南亞及我國以北各國，充分發揮了沿邊各省、自治區在“一帶一路”戰略中獨特的區位優勢。

（二）沿邊經濟社會基本背景

沿邊地區國土面積約占全國總面積的62.19%，常住人口數僅占全國總人口的20.58%（2014年）。近年來，沿邊地區的經濟和對外貿易都取得了突飛猛進的增長，但是沿邊地區在全國經濟總量和貿易總量中的比重仍不突出。

2014年沿邊地區的國內生產總值達到12.08萬億元，占全國國內生產總值的18.97%，而在2000年這一比重為19.69%，比重略有下降。2014年沿邊地區的貨物進出口貿易總額只占全國的7.03%，外向型程度明顯偏低。

從縱向對比來看，除東北三省的增速明顯下降外，沿邊經濟、貿易增速突出。從經濟增長態勢來看，2014年，沿邊九省（自治區）中除了東北三省之外，國內生產總值增速均高于全國增速。2000—2014年，除黑龍江外，其他沿邊地區的國內生產總值均增長5倍以上，高于全國國內生產總值增速水平的有吉林、內蒙古、廣西、西藏四個?。ㄗ灾螀^）。①數據來源：根據2000年、2014年全國及各省（自治區）的《國民經濟和社會發展統計公報》進行計算整理。同期，沿邊地區進出口貿易總額基本都增長5倍以上，超過一半的沿邊省、自治區增速超過10倍。2014年遼寧省的進出口貿易總量明顯領先于其他八個沿邊省（自治區），從增速來看，內蒙古、云南、廣西三地的進出口貿易增速較高，達到17%以上，只有遼寧、甘肅、西藏三地呈現負增長（見表2）。②數據來源：根據2000年、2014年全國及各?。ㄗ灾螀^）的《國民經濟和社會發展統計公報》進行計算整理。

（三）沿邊開發開放新態勢

20世紀90年代初期，我國在沿邊地區廣泛設立多個邊境經濟合作區，在很大程度上帶動了當地經濟與貿易的發展。但是隨著全球及全國經濟發展形勢的變化，沿邊地區局限于區位、資金、人才、政策、交通等劣勢，邊境經濟合作區的發展逐漸滯后于沿邊經濟發展需求。而與此同時，東部沿海地區、中部地區大量涌現出經濟技術開發區、高新技術園區、保稅區、保稅港區等，進一步凸顯了沿邊地區的劣勢。

近幾年來，為了促進貿易和投資發展，我國積極實踐經濟改革試點，設立了一系列綜合保稅區、4個國內自由貿易區以及一些其他形式的經濟試驗區（例如前海深港現代服務業合作區、平潭綜合實驗區、金融改革試驗區等）。在這些新設立的國家級經濟改革試驗區中，沿邊地區被賦予了重要的地位，主要體現在沿邊地區增設綜合保稅區，增設金融改革試驗區、金融貿易區，創新設立重點開發開放試驗區，推動設立跨境經濟合作區等，其中，云南、廣西兩地在金融改革試驗區、國家重點開發開放試驗區、跨境經濟合作區建設方面尤為突出（見表3）。

表2　2014年我國沿邊地區經濟社會基本情況

此外，我國還在新疆設立了中哈霍爾果斯國際邊境合作中心；在吉林設立了長吉圖開發開放先導區，對接俄羅斯、朝鮮、韓國、蒙古四國積極推動圖們江區域合作建設；對接緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國，積極推動大湄公河次區域的合作建設。這些舉措均為沿邊地區融入“一帶一路”戰略提供了具體的行動方向。

二、沿邊地區稅收優惠政策及稅務管理現狀

深入研究支持沿邊地區融入“一帶一路”發展的稅收政策，優化稅務管理服務具有重要的現實意義。

（一）沿邊地區稅收優惠政策策只局限于邊境經濟合作區，從促進整個沿邊地區發展的角度來看，在國家層面仍然存在較大的政策空間。

表3　沿邊地區設立的新型國家級經濟改革試驗區一覽

2.稅收政策支持力度不夠充分。沿邊地區受地理環境影響，交通欠發達、資金不足、人才短缺、經濟落后，相關稅收政策規定與國內其他自貿區的稅收政策相比，力度不夠充分，仍缺少較高立法層面的稅收政策支持與協調。

3.發展外向型經濟的腹地建設需要稅收政策支持。目前沿邊地區“走出去”企業數目有限、經濟效應不突出、集中于境外低端產業鏈

沿邊地區的稅收優惠政策主要由國家西部大開發稅收優惠政策體系和沿邊稅收優惠政策體系構成①對于其他類型的、全國通用的稅收優惠政策，這里不予贅述。（見表4）。

表4　沿邊地區現行主要稅收優惠政策

（二）沿邊地區稅收政策體系面臨的挑戰

盡管沿邊地區稅收政策體系已經形成一定的洼地效應，但是與國內其他地區尤其是東部沿海地區相比，沿邊地區的稅收政策措施總體處于劣勢地位，其他地區的政策洼地經常會對沿邊地區產生競爭性擠出效應。在實施“一帶一路”發展戰略中，必然也會涌現出大量新的稅收政策問題有待解決。

1.沿邊地區仍缺乏國家層面的統一稅收政策引導。從國家層面出臺法律法規，能夠保證沿邊經濟稅收政策的穩定性、持續性、公平性。盡管商資發〔2012〕421號文件已經基本落地，但是該政等問題，根源在于沿邊地區本土企業的經濟實力有限。因此，發展外向型經濟，不應只關注于“走出去”企業本身，而應重視對整個沿邊地區經濟腹地經濟發展水平的根基建設。無論從短期還是長期來看，均需要從國家層面給予更有力、更有針對性的稅收政策支持。

（三）沿邊地區稅收管理現狀

目前沿邊地區實行的特殊稅收管理模式，主要有海關特殊監管模式、境內關外管理模式，均屬于沿邊地區先進的稅務管理經驗。但是就普通的跨境稅務管理工作而言，沿邊地區的稅務管理制度仍有待深入完善。

1.對沿邊“走出去”企業缺乏有力的稅收管理支持。沿邊地區在對“走出去”企業的稅收管理過程中，存在企業不能按照國內稅法規定申報境外經營情況、稅源難以監控的問題。信息基礎設施薄弱、申報制度不完善、人員專業素質較低等都是導致沿邊地區跨境稅收管理制度不完備的重要因素。

現實中，我國沿邊地區毗鄰國家的稅收制度很多并不完備，語言類型多樣。企業在境外投資遭受損失時，由于法律、語言等因素制約，解決問題的渠道受限，通過正常途徑解決涉稅問題比較困難，這也為沿邊地區稅收管理工作帶來難題。隨著“一帶一路”戰略的推進，“走出去”企業數量也會增加，如何做好“走出去”企業的跨境稅收管理和境外稅收服務，仍是沿邊地區稅務管理工作面臨的重大挑戰。

2. 開展跨境稅收服務與管理合作有待進步。國家稅務總局于2015年4月21日下發了《關于落實“一帶一路“發展戰略要求，做好稅收服務與管理工作的通知》（稅總發〔2015〕60號），提出了10項稅務管理措施，明確了“一帶一路”戰略實施過程中稅務征管服務工作的努力方向。但在現實情況中，“一帶一路”沿線國家很多都是發展中國家，其稅收制度不完備，稅收環境差異大，一些國家的稅收自由裁量權較大，稅收法制化和稅收信息化程度較低。稅收征管如何開展跨境國際合作，如何優化納稅服務，如何最大限度地方便納稅人，是沿邊地區稅收管理工作面臨的難題。

三、沿邊地區融入“一帶一路”跨境經濟合作面臨的稅收問題

從沿邊地區特殊的政治經濟背景來看，沿邊經濟的穩定與發展，在一定程度上屬于國家戰略的重要組成部分。特別是在“一帶一路”背景下，推動跨境經濟合作、次區域合作的過程中，還需重視國際稅收協調問題，主要包括以下三個核心問題。

（一）國家稅收制度層面的雙重征稅問題

國際雙重征稅問題，通常產生于未簽訂雙邊稅收協定的情形。例如，中國與緬甸沒有簽訂國際稅收協定，因此中國企業到緬甸投資經營所取得的收入，既需要向緬甸政府繳稅，也需要向我國政府繳稅，存在法律性重復征稅。盡管緬甸名義稅率較低，雙重征稅情況下，仍有中國企業到緬甸投資經營，但是從總體稅負結構來看，進口增值稅政策還是對企業的生產投資經營產生了較大的流轉稅負擔。由于中緬之間的雙重征稅問題，一些不具備充足實力的沿邊企業，只能選擇以合作項目的形式投資緬甸項目，因此這些企業在緬缺乏話語權，加之緬甸非稅負擔較重，對“走出去”企業造成一定的稅務風險。

（二）跨境經濟合作區的稅收協調問題

沿邊跨境經濟合作區的稅收管轄權如何處理，邊貿稅收政策與跨境經濟合作區稅收政策如何銜接，稅收如何進一步支持當地企業投資跨境經濟合作區，等等，都是沿邊地區進行跨境經濟合作可能面臨的現實稅收問題。由于我國與“一帶一路”沿線國家在稅收制度方面的差異，導致邊境經濟合作區、跨境經濟合作區面臨著不可回避的國際稅收協調問題。我國目前正在沿邊地區推動的跨境經濟合作區的建設，首先應解決的問題就是協調制定跨境經濟合作區內的稅收制度，包括稅制基本要素、稅收征管制度、稅收收入分成制度等。

（三）在“走出去”與“引進來”之間的稅收征管合作問題

沿邊地區稅收管理協調還體現在有限資源約束下，如何有效地管理與服務“走出去”和“引進來”企業，其中的關鍵性問題在于專業化國際化稅務管理人力資源，以及國際稅收征管合作程度。境外國家（地區）的稅收負擔和境外國家（地區）的稅收優惠，是影響企業“走出去”決策的稅收原因。從這個角度看，為了促進沿邊地區企業“走出去”，需要稅務部門為納稅人提供更加直接、有效的境外稅收信息服務。現實中，由于專業人員缺乏，沿邊地區稅務部門對境外國家尤其是不發達國家稅制信息的獲取、更新過程較為滯后。企業在境外投資經營國家（地區）遇到的稅務問題還集中于境外稅制復雜、缺乏確定性和透明度、當地稅務執法較為隨意等方面，這些問題都可能使“走出去”企業面臨稅務風險。

另一方面，為了吸引毗鄰國家以及“一帶一路”沿線國家的企業“走進”沿邊地區，需要地方稅務部門做好非居民的稅收征管與服務工作。如何在嚴格遵守現行稅收管理制度的行為準則下，創造出有利的稅收征管服務軟環境，也是稅務部門開展“引進來”企業納稅服務工作面臨的主要問題。因此，在推動跨境經濟合作的過程中，稅收征管與服務工作需要在多方利益之間做出協調。在這一過程中，稅務部門之間的信息共享程度、征管合作程度直接影響到稅收協調的效果。

四、支持沿邊地區融入“一帶一路”戰略的稅收政策及管理思考

促進沿邊地區融入“一帶一路”戰略，既是國家全面對外開放的重要組成部分，也是帶動西部落后地區發展的重要舉措。稅收的作用不可忽視，完善稅收政策和稅收管理非常重要。

（一）建立統一的稅收政策體系

盡快落實中央深化改革領導小組通過的《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》，由中央層面統一制定稅收優惠政策，因地制宜復制試點國內自貿區特殊稅收政策。按照可復制、可推廣、可操作的原則，將自貿區稅收政策統一適用沿邊各類經濟試驗區，特別是復制自貿區“高端人才和緊缺人才的個人所得稅政策”①對自貿區內企業以股份或出資比例等股權形式給予企業高端人才和緊缺人才獎勵，實行已在中關村等地區試點的股權激勵個人所得稅分期納稅政策。根據該項政策，對自貿區內企業高端人才和緊缺人才獲得的股權形式獎勵，可分期繳納個人所得稅，最長不得超過5年。。進一步提高邊民通過互市貿易進口的生活用品免征進口關稅和進口環節稅的標準，促進邊境貿易發展，帶動腹地經濟。積極研究完善適應境外股權投資和離岸業務發展的稅收政策。在邊境經濟合作區（重點開發開放試驗區、跨境經濟合作區）試點境外旅客購物退稅政策，以進一步促進出口貿易，擴大市場需求多樣性。

（二）完善稅收協定網絡

盡快啟動中緬雙邊稅收協定談判，彌補稅收協定空白。按照“走出去”和“引進來”相結合的原則，積極推動沿邊“一帶一路”沿線國家已簽訂雙邊稅收協定的修訂，從法律層面上解決國際雙重征稅問題，為納稅人的跨境經濟活動提供確定的稅務風險管理，保護納稅人的稅收公平待遇，促進我國與周邊國家的貿易和投資。

（三）優化沿邊地區稅收協調機制

授予地方較大的跨境稅收協調的權力。沿邊地區毗鄰各國情況差異較大，發展程度參差不齊，稅收管理方式各不相同，比較復雜，有必要授予沿邊地區較大的跨境稅收協調的權力，以積極適應雙邊跨境合作的多變性和特殊問題。針對由于國家稅收制度差異而產生的跨境稅收協調問題，由國家層面給予明確的政策規定，盡可能對跨境經濟合作區特殊稅收問題做出具體解釋規范。授予沿邊地區稅務機關進行跨境交流、互通涉稅信息、提供征管互助、開展稅收相互協商的權力。聯合實施沿邊跨境經濟合作區內的稅收管轄權。特許沿邊地區稅務機關根據工作需要定向招錄翻譯人員，解決語言障礙問題。

（四）加強沿邊地區稅務服務功能

在落實《國家稅務總局關于落實“一帶一路”發展戰略要求，做好稅收服務與管理工作的通知》提出的10項稅務管理措施基礎上，加強國際稅收信息化建設，提高稅收服務水平。系統運用“互聯網+”思維，打造“互聯網+稅務”，優化納稅服務，推動簡政放權、便民辦稅、管理創新、規范執法。重視國際稅收信息系統基礎設施建設以及專業化國際稅收復合人才培養，打造具有國際競爭力的稅收管理服務環境。

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［3］ 崔玉斌.我國沿邊開放的回顧與展望［J］.邊疆經濟與文化，2010，（10）：35-39.

［4］ 全毅.中國對外開放與跨境經濟合作區發展策略［J］.亞太經濟，2013（5）：107-114.

［5］ 蘇如飛.促進邊境貿易發展的稅收政策研究［J］.地方財政研究，2015，（5）：69-74.

責任編輯：王 平

*本文是2013年度國家社會科學基金重大項目《深化收入分配制度改革的財稅機制與制度研究》（13&ZD031）的階段性成果。