自然人的征管：推動新一輪稅制改革的關鍵一步

丁 蕓 姜明耀（首都經濟貿易大學 北京 100070）

自然人的征管：推動新一輪稅制改革的關鍵一步

丁 蕓 姜明耀（首都經濟貿易大學 北京 100070）

一、新一輪稅制改革對現行稅收征管制度的挑戰

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”。提高直接稅比重成為新一輪稅制改革的重要目標之一。按此部署，“十三五”時期，我國稅制結構將發生重大變化——從以間接稅為主逐步過渡到間接稅與直接稅均衡發展的稅制格局。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加快房地產稅立法并適時推進改革是提高直接稅比重的兩項最重要的措施。無論是綜合與分類相結合的個人所得稅，還是對居民住房課征的房地產稅，都強調對高所得或多財產的自然人課稅。這對我國現行稅收征管制度來說，是一個不小的挑戰。為確保稅制改革的順利推進，須盡快解決現行稅收征管制度對自然人課稅方面的“短板”。

二、“十三五”時期稅收征管改革的新要求

（一）須從國家治理的高度加以謀劃

作為財稅體制改革的重要內容與新一輪稅制改革的重要基礎，“十三五”時期的稅收征管改革須從國家治理的高度加以謀劃。新時期的稅收征管改革，不僅是經濟制度改革，更需要政治、法律等制度改革的配合。實現對自然人課稅，也不只是稅務部門的責任，更需要除稅務部門之外第三方的配合。從這個意義上說，稅收征管改革完全可以作為提高政府治理能力的突破口。

（二）須符合現代化稅收征管的基本特征

現代化稅收征管旨在以公正（Fair）、有效率（Efficient）而又富有成效的（Effective）方式實施稅法并取得財政收入。通常而言，現代稅收征管具有如下基本特征（詳見右表）。

（三）須體現稅收法定原則

《稅收征管法》是稅收法定原則在征管方面最為直接的體現。“十三五”時期，《稅收征管法》的修訂，必須契合未來稅制改革方向，吻合現代稅收征管的基本理念，實現征納雙方權利義務平衡。稅收征管流程和程序將發生重大變化。自我申報和自我評定以及納稅人舉證制度，自我申報之后的修正申報制度，稅收評定中的視同稅收評定制度和異議制度等，將成為選項。為適應稅制結構的變化，《稅收征管法》須結構再造，為綜合與分類相結合的個人所得稅與對居民住房保有環節課征的房地產稅預留法理和制度空間。①高培勇.1994年的財稅改革：20年進程評估與未來10年展望［R］.北京：中國財政經濟出版社，2014.

三、加強我國自然人稅收征管的政策建議

（一）提高治理能力，建立第三方信息報告制度

實現對自然人的有效征管，關鍵在于建立第三方信息報告制度，應通過法律的形式明確相關部門的權利和義務，堅持頂層設計，由政府組織，搭建稅務與財政、工商、海關、銀行、統計、國土、房管等第三方的合作平臺，建立信息交換系統，實現納稅人重要涉稅信息在不同部門之間共享，確保稅務機關能夠對來源不同的涉稅信息進行比對和分析。

加強不同部門在稅收征管方面的合作，并非創新性建議。本文仍將第三方信息報告制度作為首條建議提出，原因有二：其一，如果說此前不同部門信息交換的目的是提高征管效率，是稅收征管改革的“可選項”，那么，在“十三五”時期稅制結構發生重大變化之后，要對自然人課稅，第三方信息報告制度將成為稅收征管改革的“必選項”；其二，如果說財政改革是促進政府治理能力提高的“首選項”，那么，圍繞自然人展開的稅收征管改革將成為“十三五”時期財稅改革的“首選項”。換言之，第三方信息報告制度能否建立，將直接影響新一輪稅制改革的總體進程。

現代稅收征管的主要特征

（二）依照現代化稅收征管要求，提高征管效率

現代化的核心在于提高效率。落實到稅收征管上，就是以最小的投入，實現既定的收入。為此，“十三五”時期的征管改革可從以下三個方面著手：

第一，強化源泉扣繳，實行預扣繳制度。為提高扣繳義務人積極性，應規定扣繳義務人支付給自然人的應納稅所得必須要取得個人所得稅完稅憑證，否則付款憑證上所載金額不得稅前列支。建立預扣繳制度，在扣繳義務人向納稅人支付應納稅所得時，預扣個人所得稅，稅率可由稅務機關根據現實情況測量制定。

第二，實行分類管理，加強重點稅源監控。稅務機關應重點搜集高收入者的涉稅信息，對高收入行業管理人員實行重點監控，全面掌握上述人員的獎金、補貼和股權激勵所得和數額較大的勞務報酬所得等收入信息。通過分析高收入者的相關信息，明確重點稅源的分布特點，強化風險管控意識，提高稅收征管效率。

第三，優化納稅服務，促進自愿遵從。現代稅收征管的目標是促進納稅人自愿遵從。在現代稅收征管模式下，稅務機關與納稅人的關系將逐步過渡到合作模式上來。因此，在納稅服務方面，必須樹立現代化管理理念，通過優質服務，促進納稅人自愿遵從。

（三）落實稅收法定，完善《稅收征管法》

第一，與稅制改革通盤考慮，完成《稅收征管法》的結構再造。

具體思路如下：1.以自我評定和稅收評定（評估）為中心，重構征管流程。納稅人自我評定納稅申報時，對申報的真實性、準確性和完整性應承擔舉證責任。納稅人發現申報錯誤之后允許自我修正。稅務機關不可能對海量的申報全部進行評定，自我申報之后一定期限未予評定的申報，應視同稅收評定。稅務機關在稅收評定之后應該發出評定確認書，以便確定納稅人的納稅義務。2.完善自然人識別號制度。納稅人在從事商事交易和其他經濟活動時，要求表明身份和納稅人識別號。相應地，目前稅收強制措施不能及于自然人，也應修法完善。3.構筑涉稅信息情報管理制度。在《稅收征管法》總則中明確“稅收征納關系參加人”和“稅收征納關系參與人”的概念，以配合“涉稅信息情報管理制度”和“稅收義務人”觀念和概念的建立。4.稅法確定性服務與事先裁定、個案批復。國家稅務總局應設置專門機構負責稅法解釋、行政復議審核、疑難稅法實務處理（事先裁定、個案批復、特別納稅調整、稅收核定）等事務。

第二，《稅收征管法》應吸納并體現現代稅收管理的相關理念，如信賴合作、誠信推定、稅法遵從、權益保護與實質課稅等。

實習編輯：高仲芳