淺談我國環(huán)境法律法規(guī)體系在執(zhí)法應(yīng)用中的問題

張憲偉

(天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局 天津 300457)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)提升到國家戰(zhàn)略高度。近幾年環(huán)保立法顯著加快，已經(jīng)形成了以憲法為根本，以環(huán)境保護(hù)法為支柱，以其他單行法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)為配套的、反映改革開放特點(diǎn)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，[1]使環(huán)境保護(hù)行政主管部門在日常監(jiān)管中能有法可依。但目前我國環(huán)境立法質(zhì)量不高，導(dǎo)致大量環(huán)境法不具備良法的品格，既影響到社會主體守法，也直接影響著環(huán)境法的實施。[2]特別是在基層部門實際的環(huán)境執(zhí)法工作中，會遇到多種情況復(fù)雜的環(huán)境行為，依據(jù)現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)難以界定和處罰，這就使得現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)體系存在的問題暴露出來，需要采取相應(yīng)的完善對策。以下筆者將結(jié)合實踐經(jīng)驗對這些問題進(jìn)行探討。

1 現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)體系過于繁雜

1.1 體系龐大而繁雜，無法突出重點(diǎn)

我國當(dāng)前現(xiàn)行的環(huán)境法體系包含的法律法規(guī)繁縟紛雜，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅涉及環(huán)保方面的國家層次的法律目前就有32部，如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等，國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件241部，部門規(guī)章115部，部門發(fā)布的規(guī)范性文件 450余部，地方政府制定的規(guī)章、條例更是數(shù)不勝數(shù)。

目前國家高度重視環(huán)保事業(yè)，環(huán)境執(zhí)法要求日益嚴(yán)格，環(huán)境違法成本急劇增加；同時環(huán)保監(jiān)管要求愈加精細(xì)化，監(jiān)管失職的追責(zé)也愈加嚴(yán)厲，這就要求企業(yè)管理人員和環(huán)保執(zhí)法人員都要全面、精準(zhǔn)、快捷地把握法律要求，避免環(huán)境違法或監(jiān)管失職行為。但當(dāng)前法律法規(guī)體系龐大而繁雜，內(nèi)容多有重復(fù)甚至沖突，增加了實際應(yīng)用的難度，讓企業(yè)管理人員甚至是執(zhí)法人員都難以掌握。圖 1為當(dāng)前我國企業(yè)需要遵守的環(huán)境法律法規(guī)體系。

圖1 當(dāng)前我國企業(yè)需要遵守的環(huán)境法律法規(guī)體系Fig.1 Existing environment laws and regulations need to be abided by enterprises in China

1.2 執(zhí)法解釋過多，各種通知、部令層出不窮

繁雜的法律對具體的行為難以明確界定，基層執(zhí)法部門不得不通過省級環(huán)保廳局向國家環(huán)保部請示法條的適用問題，環(huán)保部再復(fù)函解釋，此解釋即成為以后的執(zhí)法依據(jù)。目前執(zhí)法解釋過多，據(jù)不完全統(tǒng)計，自2001年至今即有74條執(zhí)法解釋復(fù)函，且沒有統(tǒng)一的分類匯編，導(dǎo)致基層執(zhí)法部門不知道甚至找不到具有時效性的最新解釋；而基層部門若對于某一法條有疑問，須通過省級環(huán)保廳局向環(huán)保部發(fā)函請示，這一過程既耽誤了時間，又降低了執(zhí)法效率。同樣，各種帶有執(zhí)法解釋性質(zhì)的通知、部令層出不窮，使得基層執(zhí)法部門在文山紙海中難免迷茫，甚至出現(xiàn)應(yīng)用錯誤。

1.3 環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)過多，沖突之處常見

目前環(huán)保方面涉及的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)不勝數(shù)，有國家的、地方的、行業(yè)的……有綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)……據(jù)不完全統(tǒng)計，僅國家級環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)即有 1,300多項。[3]特別是近年來標(biāo)準(zhǔn)出臺的速度和頻次明顯加快，讓基層執(zhí)法部門感覺目不暇接，收集全面都不易，更難以深刻理解和準(zhǔn)確應(yīng)用。而且這些標(biāo)準(zhǔn)之間有很多不一致甚至沖突的地方。例如，對于天津的陶瓷生產(chǎn)企業(yè)，首先是《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(GB 16297—1996)》，還有《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB 9078—1996)》，再有《陶瓷工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB 25464—2010)》，地方上還有《天津市工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(DB 12/556—2015)》。陶瓷行業(yè)企業(yè)一定都有工業(yè)窯爐，因此企業(yè)應(yīng)該執(zhí)行哪個標(biāo)準(zhǔn)？再比如對于使用鍋爐的企業(yè)，有《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB 13271—2014)》，天津市有《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(DB 12/151—2003)》，這些標(biāo)準(zhǔn)中的限值有高有低，實際執(zhí)法過程中，只能從嚴(yán)要求，即分別查閱這些標(biāo)準(zhǔn)，從中抽取限值最低的數(shù)據(jù)，“拼接”成一套完整的供企業(yè)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值。在此過程中，企業(yè)和管理部門都生怕標(biāo)準(zhǔn)掌握得不全，又遺漏了某些可能限值更低的標(biāo)準(zhǔn)，而出現(xiàn)工作失誤。再例如，城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)的企業(yè)污水一般都排入下水道，再進(jìn)入污水處理廠。但除了《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(GB 8978—1996)》、《天津市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(DB 12/356—2008)》外，還有《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(CJ 343—2010)》，這些標(biāo)準(zhǔn)的限值相差較大，使企業(yè)很難確定應(yīng)該參考的評價標(biāo)準(zhǔn)。

2 現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)一些條款存在重復(fù)和沖突

2.1 法律條款之間的重復(fù)或沖突

可能是立法時缺乏廣泛的調(diào)研和溝通，也可能是環(huán)境法律行為太過復(fù)雜和多樣，使現(xiàn)行環(huán)境法律在一些條款上有所重復(fù)，罰則規(guī)定也不一致，這給執(zhí)法工作中如何準(zhǔn)確用法帶來一定的困擾。例如，企業(yè)要定期進(jìn)行排污申報，這個行為在水法、大氣法、固廢法、噪聲法等多部法律中都有規(guī)定，且這些法律罰則中的處罰標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。而在實際工作中，排污申報只是一套表格，里面包含了廢水、廢氣、噪聲、固廢的數(shù)據(jù)。所以，如果企業(yè)存在未排污申報的違法行為，一般都是同時違反這諸多法條，那么進(jìn)行行政處罰時應(yīng)該依據(jù)哪部法律進(jìn)行處罰？是依據(jù)罰款額度最大的，還是把這一個違法行為拆分成若干個違法行為分別處罰？基層執(zhí)法部門既怕被指行政不作為，又怕犯了一事多罰的錯誤，往往處理這種法條重復(fù)規(guī)定的情況非常棘手。

2.2 部門規(guī)章與法律之間的重復(fù)或沖突

毫無疑問，法律的層次和效力要高于部門規(guī)章，部門規(guī)章要服從于憲法、法律和行政法規(guī)。部門規(guī)章是對法律所規(guī)定條款的細(xì)化或補(bǔ)充，必須在上位法律的規(guī)定范圍內(nèi)。但我國現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)體系中，一些部門規(guī)章與法律之間存在著重復(fù)甚至是沖突，讓基層執(zhí)法人員對于這種規(guī)章條款有畫蛇添足之感。具體體現(xiàn)在，在實際執(zhí)法過程中，有時會遇到一些違法行為，與某部門規(guī)章可以準(zhǔn)確對應(yīng)，亦在某法律規(guī)定的某一條款范圍，但此部門規(guī)章與此法律的這一條款的罰則卻不一致。例如，企業(yè)不正常使用污水在線監(jiān)控設(shè)備，既違反了《污染源自動監(jiān)控管理辦法》，應(yīng)按第十八條，責(zé)令恢復(fù)正常使用并處以 10萬元以下罰款；亦違反了《中華人民共和國水污染防治法》，應(yīng)按第七十條，責(zé)令改正，處1萬元以上10萬元以下罰款。但在實際處罰過程只能應(yīng)用作為法律的《中華人民共和國水污染防治法》，而作為部門規(guī)章的《污染源自動監(jiān)控管理辦法》無法使用，這對執(zhí)法人員的行政處罰過程產(chǎn)生了干擾。

2.3 地方法規(guī)與法律之間的重復(fù)或沖突

同樣，法律的層次和效力要高于地方法規(guī)，地方法規(guī)的制訂應(yīng)該完全符合上位法的要求。但目前環(huán)保形勢要求高，一些地方政府為了快速改善環(huán)境質(zhì)量，加速出臺一些環(huán)保法規(guī)，要求比法律嚴(yán)格，處罰力度比法律大。這從推進(jìn)環(huán)保工作來說是積極有利的，但從法學(xué)角度看是否合理值得商榷。例如，《天津市大氣污染防治條例》已于2015年3月1日起實施，其中規(guī)定，廢氣超標(biāo)排放處以 10萬元以上 100萬元以下罰款；而目前現(xiàn)行有效的《中華人民共和國大氣污染防治法》對廢氣超標(biāo)排放的處罰標(biāo)準(zhǔn)是1萬以上10萬元以下罰款。雖然《天津市大氣污染防治條例》的處罰額度是參考正在修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，與其保持了一致，但在新的《中華人民共和國大氣污染防治法》實施以前，《天津市大氣污染防治條例》的處罰額度是有悖于現(xiàn)行有效的《中華人民共和國大氣污染防治法》的，作為基層環(huán)保執(zhí)法人員，應(yīng)該依據(jù)哪個進(jìn)行處罰才是合法合規(guī)的？不禁讓人疑惑。

3 現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)的一些其他問題

3.1 法律法規(guī)條款有待完善

實際執(zhí)法過程中，會發(fā)現(xiàn)不少法律法規(guī)的條款有待進(jìn)一步完善。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確規(guī)定，貯存危險廢物必須采取符合國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的防護(hù)措施，并不得超過一年；但法律責(zé)任里，卻未對“貯存危險廢物超過一年”的違法行為有明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)。貯存危險廢物雖然必須符合《危險廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)(GB 18597—2001)》，但這一標(biāo)準(zhǔn)十分復(fù)雜，實際指導(dǎo)性和可操作性不強(qiáng)；且對于未按照此標(biāo)準(zhǔn)貯存危險廢物的違法行為，除了“不設(shè)置識別標(biāo)志”和“混入非危險廢物中貯存”這兩類，其他的違反款項并沒有規(guī)定如何處罰。這種條款，既難以對企業(yè)的守法行為起到指導(dǎo)作用，又難以為執(zhí)法部門對違法行為的處罰提供依據(jù)。

3.2 用行政命令代替法律法規(guī)

目前，我國各項環(huán)保法律法規(guī)已經(jīng)浩瀚繁雜，還有更多的上級行政命令，對基層環(huán)保部門來說也是起著類似法律法規(guī)的作用。例如，《水污染防治法》規(guī)定，“不正常使用水污染物處理設(shè)施，責(zé)令限期改正，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額 1倍以上 3倍以下的罰款”、“排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額 2倍以上 5倍以下的罰款”；《大氣污染防治法》規(guī)定，“不正常使用大氣污染物處理設(shè)施，責(zé)令停止違法行為，限期改正，給予警告或者處以 5萬元以下罰款”、“向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理，并處以 1萬元以上 10萬元以下的罰款”。但 2011年環(huán)保部下發(fā)了行政命令《關(guān)于加強(qiáng)鉛蓄電池及再生鉛行業(yè)污染防治工作的通知(環(huán)發(fā)[2011]56號)》，其中第四項規(guī)定，“對于鉛蓄電池及再生鉛企業(yè)，無污染治理設(shè)施、污染治理設(shè)施不正常運(yùn)行或超標(biāo)排放的，一律停產(chǎn)整治”。這種行政命令的處罰力度是大于法律的，其合法性值得商榷。更讓基層執(zhí)法部門為難的是，這種行政命令是專項整治任務(wù)，但其并未明確失效時間，所以基層執(zhí)法部門執(zhí)行這種命令到什么時候？跟法律的不一致處如何操作？讓基層執(zhí)法部門感到迷惘。

4 建 議

4.1 給環(huán)保法律法規(guī)體系“瘦身”

以新環(huán)保法為基礎(chǔ)，加快修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，形成比較完善的、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)保法律法規(guī)框架體系。在此基礎(chǔ)上，加快環(huán)保法律法規(guī)的“新陳代謝”，淘汰一些落后于時代和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、在實際工作中無用的法律法規(guī)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。整合、完善一些同類的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并對這些法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類梳理，制定出指導(dǎo)性的目錄文件，便于社會主體和執(zhí)法部門的掌握。

4.2 開展質(zhì)量評估，提高立法質(zhì)量

加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)部門的聯(lián)系，強(qiáng)化參與環(huán)境管理的行政部門與環(huán)境保護(hù)行政主管部門之間的聯(lián)系，建立高效的基層執(zhí)法部門與上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的溝通機(jī)制，摒棄“閉門造車”式的立法模式，采取“廣納諫言”式的立法模式，提高環(huán)境法律法規(guī)的立法質(zhì)量，并開展法律法規(guī)質(zhì)量評估，對法律法規(guī)的合法性、科學(xué)性、適用性、操作性進(jìn)行定性和定量評估，[4]及時發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行修訂。

4.3 加強(qiáng)基層執(zhí)法人員培訓(xùn)

提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)，對環(huán)境執(zhí)法者實行嚴(yán)格的考核制度，并加強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立一支精干高效、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、懂法護(hù)法的執(zhí)法隊伍。鼓勵基層執(zhí)法人員對環(huán)境法律法規(guī)體系提問題、提建議，并建立有效的溝通機(jī)制，使基層執(zhí)法人員的聲音能夠傳遞到上級部門甚至是立法機(jī)關(guān)，將執(zhí)法人員的基層執(zhí)法經(jīng)驗作為完善法律法規(guī)的一項信息源泉。

5 結(jié) 語

目前，我國環(huán)境法制建設(shè)取得了巨大的成就，建立起了比較完備的環(huán)境法律法規(guī)體系。但在實際環(huán)境執(zhí)法過程中，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)體系存在的一些問題也暴露出來。通過對這些問題進(jìn)行具體探討，有針對性的提出了幾點(diǎn)建議，希望能為環(huán)保法治的建設(shè)做出積極貢獻(xiàn)。■

［1］武天竹.淺談我國環(huán)境法存在的問題及其完善對策[J].法制與社會，2015，2(中)：253-254.

［2］黃錫生，王江.中國環(huán)境執(zhí)法的障礙與破解[J].重慶大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009，15(1)：81-84.

［3］高文驍，邢捷.論我國建立環(huán)境警察制度的必要性與可行性[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015(1)：151-156.

［4］趙明霞.提高地方環(huán)境法規(guī)質(zhì)量探討[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2013，38(11)：43-46.