基層央行財務審計轉型實踐及思考

顧英東

[摘 要] 基層人民銀行內審部門以審計轉型的理念重構財務審計過程，將預算管理審計與績效審計有機結合，為傳統財務審計賦予管理效益審計的新內涵，對內部審計建設性作用的發揮和轉型目標的實現具有重要意義。當前基層人民銀行財務審計應有的作用并沒有得到充分體現，在工作理念、人員素質、審計環境等方面存在一些矛盾和問題，影響了內部審計建設性作用的充分發揮。為進一步推動財務審計轉型，應注重經驗做法的總結和普及，貫徹績效理念；進行審計視角的研究性學習，提高專業勝任能力；加大宣傳和溝通力度，創造良好環境。

[關鍵詞] 基層央行；財務審計；轉型

[中圖分類號] F239.4 [文獻標識碼] B

財務資金是人民銀行履行各項職責的物質基礎，對財務資金的審計一直是內審部門重要的工作內容。探討如何以審計轉型的理念重構財務資金審計，完善財務審計的目標和方法體系，對充分發揮內審建設性作用，促進轉型目標的實現，具有重要的實踐意義。

一、當前財務審計轉型實踐的主要特點

人民銀行內審轉型，要由傳統的合規性審計向內部控制審計、風險管理審計和績效審計模式轉變。為貫徹審計轉型中風險導向、關注績效、服務治理和增加價值的理念，內審部門探索將績效審計與預算管理審計有機結合，為傳統財務審計賦予管理效益審計的新內涵。當前基層央行財務審計實踐主要體現出以下特點：

（一）預算管理審計與績效審計有機結合，將真實合規性基礎上的績效作為審計目標

審計目標是審計工作的出發點和歸宿點，目標設定的正確與否，決定了審計項目的最終效果。在傳統財務審計中，對財務收支的真實性、合規性進行確認是其首要目標，從合規性審計向現代績效審計和管理審計轉型，并不意味著要放棄以上目標，相反的，由于人民銀行實行的是部門預算管理體制，預算資金的使用要符合法律法規和規章制度的強制性要求，只有依據法律法規、規章制度對被審計單位財務收支數據進行分析判斷，對不真實、不符合制度規定的做出調整，才能如實反映預算資金使用的實際情況，建立在這一基礎上的績效審計和評價才有意義。因此，財務審計轉型過程中，必須將合規性目標與績效性目標有機結合。以真實性和合規性為基礎，以經濟性、效率性、效果性為標準，“五性”目標是人民銀行財務審計的整體目標。

（二）以資金運動整個過程為審計內容，將視角擴展到預算編制和分配領域

以真實性、合規性、經濟性、效率性、效果性為審計目標，開展財務審計的第一步，就是要根據審計中發現的直接列支、硬性調賬、用其他來源資金彌補等因素對被審計單位財務支出決算數字進行調整，以反映預算資金使用的實際情況。另外，要注意改變傳統財務審計只從微觀上關注資金使用具體情況的做法，將審計視角擴展到預算編制和分配領域，通過對預算資金運動整個過程的評價，從宏觀上提出使預算編制和分配更加科學合理的建議，探討如何從源頭上解決預算執行中的問題，提高資金使用效益。

（三）以業務管理和操作流程為檢查重點，注重審計調查方法的運用

與國家審計和社會審計不同，內部審計的目標旨在增加價值和改善組織的運營，內部績效審計的目標是為組織改進績效服務，績效評價是手段不是目的，評價是為了提出建議。因此，要改變傳統財務審計只關注結果的做法，把業務管理和操作流程作為檢查重點，關注如何以合理的過程導向高效的結果，如何以加強財務管理的措施實現財務資金的有效利用。為了突破在時過境遷的情況下收集過程證據的瓶頸，需要廣泛采取審計調查的方法，從被審計單位業務操作和管理人員那里收集第一手資料。

（四）以績效評價為落腳點，開展多種角度的分析比較

為指出經濟性、效率性、效果性方面存在的問題，提出改進建議，需要運用調查取得的原始數據，結合業務流程檢查中發現的問題，開展大量的分析、比較工作。一是開展趨勢分析，結合當地經濟發展和物價水平情況，分析被審計單位費用支出變化趨勢，探索造成當前財務資金緊張局面的原因。二是開展橫向比較，對比本省范圍內其他中心支行，對人均支出、人均固定資產占用情況等進行比較，在實際運用中結合本地本行實際情況進行分析。三是開展縱向比較，選擇會議招待費、水電取暖費、車輛運行成本等被審計單位自身比較容易控制的支出項目，根據歷史數據開展縱向比較分析，評價被審計單位采取的加強財務管理、加強節約型機關建設的各項措施的實際效果，探尋需要改進的方面。通過多角度的分析，對影響財務資金使用績效的因素從感性認識上升到理性認識的高度.從而為提出有針對性的建議奠定基礎。

二、當前財務審計轉型的主要制約因素

以預算管理和績效審計相結合的方式開展財務審計，在真實反映預算資金使用情況的基礎上，圍繞提高資金使用效益的措施進行經濟性、效率性、效果性評價，從制度和管理層面提出整改意見和建議，取得了一定效果。然而，當前基層人民銀行財務審計應有的作用并沒有得到充分體現，在工作理念、人員素質、審計環境等方面存在一些矛盾和問題，影響了內部審計建設性作用的充分發揮。

（一）審計理念有待進一步提升

在當前審計實踐中，部分內審人員在一定程度上還是不能擺脫對照制度查問題的慣性，工作目標仍定位于發現問題的多少。在現場檢查中，審計分析還停留在較低層次的財務分析上，將績效評價等同于簡單的指標計算和打分排序，不能從宏觀層次看待現象或問題的本質，不能從幫助組織改善管理的角度提出意見和建議。在審計報告中，為了強調是在搞績效審計而不是傳統財務審計，前半部分大篇幅地描述被審計單位開展工作所取得的成績、成果，后半部分又簡單羅列審計發現的問題，評價、問題和建議相互割裂相互脫節。這一系列問題的存在，從根本上說，都是因為對審計轉型和績效審計的認識還有失偏頗，還沒有把握審計轉型“從微觀內容入手，著眼宏觀全局”，從制度和管理層面進行分析和提出建議的要求。

（二）審計人員的知識結構與轉型要求之間存在矛盾endprint

與傳統財務收支合規性審計相比，以預算管理和績效審計相結合的方式開展財務審計，其內涵要豐富得多，外延要擴大得多，要求審計人員運用多學科的知識，采用多樣化的審計方法，對綜合素質要求更高。而目前人民銀行尤其是基層地市的實際工作中，由于編制和經費的限制，整體力量嚴重不足，高素質員工大多被安排到維持業務正常運轉必不可少的崗位，而工作質量相對彈性較大的內審部門，則成了收留老弱病人員的所謂“閑職”，形成了內審部門在冊人數不少而實際項目開展中可用人員不多的局面。即使是能夠參加審計項目的人員，在理解和掌握風險導向、績效理念、統計分析方法、計算機輔助審計手段等方面也存在著一定困難，這種困境導致的結果是：審計方案要求的是管理審計、績效審計，實際執行中很大一部分還是做成了合規性審計，嚴重影響了審計項目的質量和效果。

（三）被審計單位配合程度不高

轉型后的財務審計，不僅關注資金使用的結果，更多地是要關注業務流程和內部管理領域，尤其是財務資金使用及工資福利政策執行會涉及到每一位職工的切身利益，在這種情況下，被審計單位往往認為內審人員介入過多，存在一定程度上的抵觸情緒。在開展審計評價的過程中，被審計單位的具體情況千差萬別，衡量其經濟性、效率性和效果性的標準也不統一，內審人員在實際操作中的把握還比較模糊，得出的分析評價結果必然存在一定風險。審計提出的整改意見盡管是從改進被審計單位內部管理的角度出發，在沒有規章制度強制性規定的情況下，如何讓被審計單位接受也存在一定困難。被審計單位可能存在的不支持和不配合，阻礙了財務審計轉型的推進和深入。

三、進一步推動財務審計轉型的建議

（一）注重經驗做法的總結和普及，貫徹績效理念

績效審計是一種審計類型，更重要的是一種審計理念。如何將績效審計理念與實際業務工作相結合，是財務審計轉型成功的起點和關鍵。在審計轉型過程中，要不斷總結實踐經驗，逐步形成具有借鑒和參考意義的操作指南和案例匯編，爭取能夠回答轉型后的財務審計，要“審什么”和“如何審”的問題，使預算管理和績效審計相結合的理念和方法逐步深入人心。

（二）進行審計視角的研究性學習，提高專業勝任能力

一方面要加大培訓力度，做好知識儲備。另一方面，更重要的是要注重審計現場的學習，使審計組成員之間的交流成為一種習慣。爭取每天抽出下班前一小時召開總結會，由審計組成員根據分工總結當天工作，包括調閱的資料、采取的方法、發現的問題和遇到的困難等，其他人員討論點評，在相互交流啟發思路的基礎上，對可能偏離轉型理念的做法不斷修正，避免審來審去最后又回到合規性審計的誤區。通過研究性的學習和探討，進一步拓寬審計人員的視野，在實踐中逐步掌握收集審計證據和展開分析評價的方法，為項目的順利開展打下基礎。

（三）加大宣傳和溝通力度，創造良好環境

首先，內審人員要轉變思想觀念，由以揭示問題為主的監督型思維向以提高資金使用效益為主的服務型思維轉變、由單純追求發現問題數量向促進整改、建立健全制度體系轉變。其次，內審部門自身要提高工作水平，在進行審計評價和提出意見建議的過程中盡量做到事實描述清楚、數據計算準確，分析深刻到位，建議切實可行，用自身高質量的工作成果使被審計單位對財務審計從被動接受到主動需要。最后，要注重審計項目實施過程中與被審計單位的溝通。要使財務審計項目開展的過程，成為被審計單位領導、業務經辦人員、審計組成員之間相互學習、相互提高的過程，充分發揮內部審計的建設性作用。

[參 考 文 獻]

[1]中國人民銀行內審司“探索開展績效審計”課題組.中央銀行績效審計探討[J].中國金融，2012（9）：54-56

[2]饒艷.內審轉型與發展中的人民銀行財務審計[J].財務與金融，2013（5）：59-62

[3]李彤.加強基層央行財務管理有效性的路徑思考[J].西部金融，2010（2）：51-53

[4]接貴鋒.績效審計：央行內審轉型的突破口[J].金融理論與實踐，2010（2）：94-96

[5]鄭曼麗，趙建國，黃琪，開家將.人民銀行績效審計探析[J].金融會計，2008（2）：59-64

[責任編輯：王鳳娟]endprint