農村土地制度視角下小產權房開發管制研究

楊振亞

摘 要：文章通過對農村土地制度的分析，嘗試通過土地制度的調整與變革探索解決小產權居民問題，為鄉鎮研究提供適當參考。

關鍵詞：不產權房；農村土地制度；開發

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）08-0105-02

1 小產權房的現狀

1.1 小產權房的含義

目前屬性存在較大爭議的小產權房主要有以下兩種：①指由鄉鎮人民政府或者以村集體的名義頒發的房屋產權證明；②指通過占用農村集體土地，未經過土地審批程序即公開銷售的房屋。

這兩類小產權房之所以存在法律屬性上的爭議，是因為在我國現有的土地制度下，農村集體土地需經轉化為國有土地，才能在土地市場上流轉。而這些小產權房未經過國家征地制度而直接進入市場，政府在小產權房的建設過程中未獲得土地財政收入，長此以往，則缺乏資金用于城市基礎設施建設。本文通過對農村土地制度的分析，嘗試通過土地制度的調整與變革探索解決小產權房問題。

1.2 小產權房現狀

近年來，全國小產權房市場越來越火熱，其規模更讓人不可小覷。盡管全國范圍內小產權的數量沒有官方的統計，但一些機構、專家的抽樣調查卻顯示小產權房的數量驚人。以北京為例，北京房產管理相關部門僅在2013年公布的小產權房項目達108個，這些項目大多分布在昌平、房山、懷柔以及通州等農村集體經濟大量存在的地方。保守估計北京市小產權房總面積占北京市住房總量的20%以上。且小產權房的價格遠低于城市的商品房價格，多為臨近地段商品房價格的25%～30%左右。

國家有關部門一直是禁止小產權房買賣的。國務院最早于1999年出臺《關于加強嚴禁炒賣土地的通知》，《通知》規定農民的住宅不允許向城鎮居民出售，也不允許城鎮居民在農民集體土地上建住宅。時隔8年之后，國務院再次出臺相關政策，明確規定“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發”。然而小產權房仍然屢禁不止，是多方面原因造成的，但其根本原因在于我國現存的農村土地制度有其不合理性，本文基于土地制度視角分析小產權問題產生的原因，并據此提出解決小產權問題的對策及建議。

2 基于土地制度的視角分析小產權房問題

實踐了30多年的中國農村基本經營制度以及與此相關的土地征收制度等，在當下城鎮化發展以及農業規模經營的背景下雖然面臨著諸多問題，然而其自身的合理性是不可否認的。正如學者賀雪峰指出：自改革開放以來，中國經濟取得了舉世矚目的成績，而城市基礎設施建設等也可謂日新月異，這與我國特有的人口和制度屬性是密不可分的：首先是中國擁有較高素質且廉價的勞動力；其次則是中國特有的土地制度，及我國城市土地歸國有，公用土地征地費用較為低廉。而面對愈演愈烈的小產權房問題，可以在符合帕累托改進的原則下，從對現有土地制度的問題與缺陷的分析中找出最優解決辦法，即一方面從土地制度變革上制止小產權泛濫的趨勢，同時又兼顧農業規模化與產業升級的趨勢。

2.1 農村土地集體所有制與小產權房

農村土地歸集體所有，農民依法享有土地承包經營權和使用權是中國農地制度最為基本的特征。不可否認，村集體在組織農業生產以及村民日常活動中起著重要作用。然而“農村土地集體所有”的表述在法律上的具體內涵模糊不清：及集體的權利與義務究竟應該由誰來代理，法律未賦予集體土地所有權獨立的法律人格，缺乏一個行使集體土地所有權的權力機構；在實踐中，村委會中少數人物或者基層政府借土地集體之名，對農村土地進行各種形式的流轉開發，導致小產權房開發的盛行。

2.2 農村土地承包經營制度與小產權房

自從我國實施家庭聯產承包責任制，解放了農村生產力，同時調動了廣大農民的生產積極性。尤其是在實施了統分結合，雙層經營的體制后，把集體統一經營和農戶的分散經營結合起來，宜統則統，宜分則分，一方面充分調動農民的生產積極性，另一方面發揮了集體的優勢。然而近年來在城市周邊的的農村地區，農戶在承包地上的農業收入與土地的非農使用收益相差巨大，一些農民為獲取進城的資本，將手頭的土地連同地上的附著物出售給開發商，房地產開發商在承包的耕地上進行經營性住房建設，這進一步擴大了小產權房市場。

2.3 農村土地流轉制度與小產權房

隨著城鎮化的發展，大量農民進城務工，部分地區存在土地拋荒等利用低效的問題，土地家庭承包責任制在一定程度上已經落后于農村經濟發展的步伐。農村土地問題實際上是兩大土地的問題，第一是承包經營的土地的問題，第二是農村作為建設用地的集體土地（包括宅基地）的問題。現有法律中關于兩類土地流轉的規定也不盡相同。

從目前的實際情況來看，土地承包經營權流轉制度還存在一系列的問題與不足。

①現行的相關政策法規也只是從原則上對農村承包地進行規定，而并沒有明確土地流轉中各方的權利、義務以及法律責任，這也使得耕地在流轉過程中存在土地過度開發與利用，有關部門難以對流轉土地進行有效的管理的問題；②農戶間的土地流轉存在盲目性，一旦農戶間因為土地流轉發生糾紛，處理起來往往十分棘手；③土地流轉價格參差不齊，有些流出地農戶漫天要價，流入地農戶則盡量壓低價格，缺乏對價格的合理定位，在農業規模化經營過程中消耗了過量人力物力用于土地流轉的談判；④在中西部地區，土地流轉缺乏有效的信息溝通渠道與流通手段。基于上述種種原因，一些農戶尤其是城市周邊的農民隨意改變承包耕地用途，將土地用于非農用途。

以往，由于農民沒有集體建設用地的所有權，在缺乏民主監督的情況下，地方政府以及村委會中個別人借集體之名將農村集體土地底價甚至無償征占的事情多有發生。目前，學術界對于農村集體建設用地開發建設小產權房的合理性提出了質疑。從中國就農民集體土地使用做出相關規定的三部主要法律來看，《憲法》并不禁止土地使用權的合法流轉，《物權法》表明了將集體建設用地使用權作為用益物權在未來立法上將有所突破的趨勢，《土地管理法》的立法意圖在于實行土地用途管制制度，但還是給集體建設用地的使用權的流轉留下很大的空間。

在流轉農村集體建設用地具體實踐中，廣東省、重慶市以及成都均有所突破，雖然還存在諸多問題，但在保障農民“財產權利，保障農民分享城市發展的合理訴求的基礎上跨出了重要一步。在中央政策層面，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改造若干重大問題的決定》指出，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。就未來而言，農村集體建設用地入市流轉，中國應該建立城鄉統一的、以用途管制為中心的土地管理制度，不宜繼續按照土地的所有制不同來制定土地管理政策；建立健全包括城鄉居民宅基地在內的集體建設土地交易機制與開發利用機制，增加農村居民的“財產性收入”。通過這一舉措，引導小產權房開發的合理化與合法化。

3 農村土地制度視角下小產權房開發的管制

3.1 農村土地股份制改革的內容

農村土地股份制改革在廣東省、大連市等地均有不同嘗試，盡管在設計細節上有所差異，但均體現了適應農業規模化經營以及適應市場的趨勢，本文定義農村土地股份制是指在堅持土地集體所有的前提下，把土地產權分解為土地股權、經營權和使用權，讓農民擁有土地資產的股權，集體經濟組織掌握土地經營權，土地租賃者享有土地使用權。這種權利制衡關系可實現土地股份制與土地經營租佃制的結合。農村土地股份制改革一方面是為了進行農業規模經營，另一方面則是為農民提供更為持久穩定的收入保障，讓農民意識到土地的寶貴，以此緩解農村土地用于小產權房開發的問題。因此，農村耕地股份制改革應滿足如下兩個條件：

①為了達到股份制改革的規模化經營，當地社會經濟要發展到一定程度；②當地的社會生產力要發展到一定程度，才有動力進行股份制改革。

對土地集體所有制進行股份制改革，從而將集體土地所具有的社會保障功能與生產要素功能分離開來，股份制改革后的集體土地，一方面提高農地利用效率，另一方面，對土地的股份制改革在保障農民進城、返鄉雙向自由的基礎上，降低了農民進城的機會成本，為其在城市的發展提供連續穩定的資金支持，將土地的生產要素功能歸位。

3.2 農村土地股份制改革方案

3.2.1 農村土地股份制改革步驟

①在現有農村土地的布局上，對農村承包地、集體土地、宅基地進行確權登記，在此基礎上進一步明確界定農民土地承包權的物權屬性，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權；明確集體建設用地和宅基地所有者對其完整的權能，同時應明確入股后形成的新的農村經濟組織集體土地所有權權能，新的經濟組織可以依法對土地行駛占有、使用、收益和處分權；②修訂完善有關農村土地使用權流轉的法律法規，規范農村土地承包的使用權轉讓行為；③設置人口股，在社區集體組織內部按照人口來界定和分配土地承包經營權股，以體現農民在同一地域內對土地的收益享有平等合法的權益；④將農戶的土地承包經營權作股設置土地股，將承包地按其面積、土地質量折價入股，這種做法能夠在兼顧公平的基礎上突出效率，鼓勵承包地面積較大的農民積極入股，同時鼓勵農民對集體經濟組織土地利用情況進行監督；⑤在土地分紅中，應規定按勞分配比例高于人口股和土地股的分配比例，這樣能夠有效調動農民的生產積極性。

3.2.2 在實行農村土地股份制改革的過程中應注意的問題

①保護農村耕地，對農村耕地用途進行管制，確保我國農業持續、健康、穩定發展；②我國幅員遼闊，地域差異較大，在制定土地股份制改革時，各地應因地制宜，而非一刀切，應該堅持“是否促進了土地資源的有效配置，是否保障以更好實現了農民的土地權益”作為評價土地股份制改革的標準；③堅持設置多種股權的原則，一般設立土地股、人口股、集體股，同時也可以根據各地實際情況考慮設立資金股、技術股等多種股權；④根據人口動態性的特征建立動態化的管理模式。

同時，應注重解決農村集體建設用地以及宅基地的流轉入市問題，在大中城市周邊農村，應逐步探索建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這一過程中注重各種土地使用制度改革的相互配套，如征地制度的改革工作。從根源上解決目前小產權房屢禁不止的問題，疏導與治理結合，切實做好小產權房管制工作。

參考文獻：

[1] 程浩.集體土地制度視角下的小產權房開發管制研究動態分析[J].經濟社會體制比較，2013，（3）.