試論行政組織法治下的行政體制改革

羅瀟

[摘要]行政體制改革作為整個改革的重要組成部分，實現行政編制的政策調整轉向法律調整，明確政府職能的目標與定位，健全政府組織法體系，重新調整和配置行政權力，使其合乎法治化的要求，破解行政體制改革過程中遇到的深層次體制性障礙，防止行政體制改革失范與無序。

[關鍵詞]行政組織；法治；行政體制改革

前言

目前我國仍然面臨法制不夠完善的問題，現實的法律與政府的自身改革經常會出現一定程度的張力。不受約束的國家權力迅速地非制度化增長，無法有效制約和抵制這種隨意性的國家權力對社會的侵害。因此，在推進行政體制改革的過程中，需要借助憲政和法治的精神、原則，以法律的方式進行制度重塑，通過一系列的制度安排與制度創新，對制度的完整性、確定性與規范性進行重新界定，使其合乎法制化的要求，才能破解行政體制改革過程中遇到的深層次體制性障礙，防止行政體制改革失范與無序。

一、社會主義法治是動態發展的體系。

構建中國特色社會主義法律體系的一個基本經驗就是堅持社會主義法制統一。堅持社會主義法制統一，不僅是加強民主政治建設、實現社會文明進步的內在要求，更是維護國家統一、民族團結、社會穩定的法治保障，還是建立統一的現代市場經濟體系的法律基礎。

法制統一具有多層含義。一般而言，法制統一主要是指法治意義上的一致性或共同性，是指國家將法治確定為治國理政的基本方略，并通過嚴密的法律體系來安排國家的重要制度體系，依法實施治國理政行為，達到立法、司法、執法以及法律監督行為基本一致的狀態。

我國《立法法》明確規定，國家的所有法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及中央政府部門和地方政府的規章制定及修改和廢止都要依據《立法法》的規定進行。而從我國立法權配置可知，法律體系是一個由不同層次法規構成的龐大體系，不同層次法規在各自的權限范圍內施行和產生效力。

二、行政體制改革的重點問題

近幾年來，行政體制改革不斷取得新成果。按照適應社會主義市場經濟發展的需要，政府機構的職能進行調整、定位，進一步轉變了政府職能，提供公共服務的能力得到提高，市場監管機構和職能得到加強；事業單位和社會中介組織得到科學分類，與政府的關系得到規范和理順，市場化程度得到提高。不過，改革任務仍然十分艱巨和繁重，特別是關于行政改革權以及改革的具體內容等基本問題還需要深入研究，許多關涉改革的法律需要制定、修改和完善。

（一）行政改革權

行政改革權是行政體制改革過程中必須首先解決的一個重大理論與實踐問題。只有解決好行政改革權的相關問題，我們才能順利地推動行政改革，并鞏固改革所取得的成果。筆者認為，行政改革權是關于行政改革的權力，特指國家立法機關和行政機關依法享有的重新界定配置行政權、調整行政組織結構和規模以及完善公務員制度的權力。它實際上是一種行政體制改革啟動權，屬于國家權力的范疇。

（二）行政體制改革的具體內容

一般而言，行政體制包括政府職能、政府組織和職權、行政編制、行政程序等。不過，我國現行的《國務院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等基本法律規定過粗，在規制政府行政組織的權限上缺乏明確細致的規定，導致行政機關的設置和職權劃分較為混亂，政府職能界定不清，政府職能一定程度上存在“越位、錯位、缺位”等問題。而作為行政體制改革客體的行政機關編制問題，應當盡快實現行政編制的政策調整轉向法律調整，制定行政編制法，將其納入法治的軌道。

另外，行政體制改革要重新調整和配置行政權力，必須借助行政程序對行政權力進行規范。行政體制改革的具體內容應該主要包括明確政府職能的目標與定位、健全政府組織法體系、加快行政程序制度建設等方面。

三、行政體制改革的法律體系

法治政府的運行，從每一個程序上都需要法律的調整和維系，法律規范是推進行政體制改革的制度性保障。為使行政體制改革法治化，就要建構完整的相關行政體制改革的法律規范體系。

（一）行政組織法

我國現行的行政組織法存在著不健全、簡單、粗糙等種種弊端。為確保行政體制改革法治化，需要構建科學完整的行政組織法體系，首先要制定《行政組織基本法》，從整體上規定行政組織法的基本原則、行政組織形態、行政主體制度、行政組織程序、違反行政組織法的責任等基本問題。修改《國務院組織法》，適時制定國務院各部、各委員會和各直屬機構的組織條例。其次，就地方組織法而言，應將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法分開，分別進行立法，并結合地方的實際情況，制定省、市（縣）、鄉（鎮）以及各自治地方人民政府的組織法及各級政府職能部門的行政組織條例。還要要完善行政編制立法，使行政組織法體系化、系統化。

作為專門規范組織行政活動的行政組織法，可以根據社會的發展創設新的行政改革權力，或對憲法的原則性規定做出具體的闡述。行政組織法主要對行政機關的形式及權限等進行規定，它是為行政改革服務的。在今后，我們應該把它作為行政改革權行使的直接法律依據，一切未遵循行政組織法的規定而進行的行政改革都是不合法的，其主要責任者的違法行為應該受到法律追究，承當相應的法律責任。

（二）行政改革法

行政改革法是規定諸如改革方案提出的途徑與程序、生效條件、落實的保障等內容的法律。在我國，歷次行政改革雖然都由全國人大通過一個關于國務院行政改革的決議。但該決議并非是專門規范行政改革權和行政改革行為的法律法規。它僅僅為經過全國人大批準具有法律效力的規范性文件，只針對國務院的某一次機構改革，實施完畢后即自動失效。而行政改革法則具有長期性、普遍性和根本性的規范作用。因此，我們應當在國務院辦公廳所制定的不具有法規性的規范性文件的基礎上，為改革設置基本的規范，即行政改革法。

（三）行政體制改革相關的程序法

在我國歷次改革中，政府并沒有建立起一套完整的程序性法律規范，造成改革過程中有很大的隨意性。因此，應當創建在法律主導之下的行政體制改革之路，把改革放在法律的框架之中，建立健全程序法律規范，通過程序，規范行政權力的配置與運行。同時，有必要制定《舉報法》，加快制定《財產申報法》、《行政監督程序法》、《新聞法》等專門法律，為強化行政監督提供法律制度支撐，為行政體制改革提供程序法律制度保障。

參考文獻

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