基層政府在信訪制度中的困境

黃沙沙

[摘要]信訪制度作為一種特殊的救濟(jì)方式而存在，信訪作為一種社會活動是我國社會主義公民政治參與的重要渠道，是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民民主政治權(quán)利的具體形式。其存在具有一定的合理性。但不可否認(rèn)的事實(shí)是，根據(jù)中國社會科學(xué)院于建嶸博士的調(diào)查， 通過上訪解決問題的機(jī)率只有2%。同時，基層政府在信訪制度中面臨較大的瓶頸與困境。因此，有必要對信訪制度產(chǎn)生問題的根源作深層次探究。

[關(guān)鍵詞]基層政府；信訪制度；困境

一、信訪和基層信訪工作的定義

我國的信訪工作是指人民群眾通過寫信（含電話、電報(bào)、電子郵件）和走訪、詢問等形式向黨和政府的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人反映個人或集體意愿，黨和政府依照法律法規(guī)妥善處理群眾來信來訪提出的問題和要求的公務(wù)活動。而基層信訪工作主要是指縣及縣級以下直至社區(qū)和村各級黨政組織的信訪工作。人民群眾在遇到困難或個體、集體利益受到侵害時，總是把希望寄托于黨和政府，希望通過以信訪的途徑引起關(guān)注，得到幫助和關(guān)懷。他們向黨和政府反映情況、提供建議總是先從基層黨委組織開始向上反映的。因而，基層信訪工作上聯(lián)省市、下通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有承上啟下的關(guān)鍵作用。

二、基層政府在信訪制度中的困境

我國信訪制度，從產(chǎn)生、發(fā)展、不斷完善，經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的時間，對社會穩(wěn)定與發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。但信訪制度的弊端越來越明顯，信訪制度遇到了前所未有的困境和挑戰(zhàn)。特別是基層政府在信訪制度的困境表現(xiàn)尤為突出。研究基層政府在信訪制度中的困境及其原因，可以幫助我們不斷發(fā)展和完善基層信訪制度。

（一）信訪問題數(shù)量多但問題解決效率低

1992年后，“信訪洪峰”現(xiàn)象在我國出現(xiàn)。近幾年來，雖然我國每年信訪總量比以往有所減少，但信訪數(shù)量仍然維持在一個很高的水平之上?；鶎诱畞硇艁碓L件堆積如山。但是，根據(jù)中國社會科學(xué)院于建嶸博士的調(diào)查顯示只有2%的群眾來信來訪被通過信訪得以解決。信訪洪峰不但沒有使信訪制度發(fā)揮高效率處理問題、化解矛盾的作用，反而使信訪制度面臨疲于應(yīng)付、低效率解決問題的窘境。

（二）信訪問題復(fù)雜，對基層信訪工作功能定位不準(zhǔn)確

以前群眾信訪反映的問題比較單一，容易調(diào)查處理。現(xiàn)在隨著社會的不斷前進(jìn)，改革和發(fā)展的各個領(lǐng)域、方面均被涉及其中。信訪解決的內(nèi)容從以民事糾紛為主轉(zhuǎn)變?yōu)槊袷录m紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛以及涉法涉訴糾紛等各種復(fù)雜問題的綜合?；鶎有旁L部門出于自身的局限性，對這些問題的解決困難重重，給基層信訪工作人員處理信訪問題增加不少難度。人民群眾牢固的“遇事找信訪”觀念使得對信訪工作定位極為不準(zhǔn)確。信訪在事實(shí)上是充當(dāng)著一種特殊的救濟(jì)手段，應(yīng)將其定位于一種行政救濟(jì)手段，發(fā)揮特殊優(yōu)勢，使之成為行政復(fù)議和行政訴訟制度的有力補(bǔ)充，而不是優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)“救命稻草”。

（三）群眾無序上訪增多，不利于基層信訪統(tǒng)一組織管理

近年來，隨著利益格局調(diào)整加劇、中央對信訪日益重視、交通狀況改善等，群眾中直接無視基層信訪，跳過基層信訪環(huán)節(jié)，越級上訪現(xiàn)象嚴(yán)重。人民群眾上訪從中央到基層的信訪量逐漸呈現(xiàn)出一種呈“倒金字塔”模式，把本應(yīng)該在基層解決的問題集中到了中央的層面。使得基層信訪寥寥無人，基層信訪在群眾中的地位及權(quán)威性呈下降趨勢。同時不利于中央的信訪工作有序開展及基層信訪工作的統(tǒng)一有序規(guī)劃解決等。

（四）信訪制度自身存在矛盾，地方政府有“劫訪”現(xiàn)象

目前在信訪制度方面，國家一方面強(qiáng)調(diào)不能壓制群眾的正常上訪，充分保障群眾的民主權(quán)利；另一方面，又一再要求各種問題在基層解決， 要盡量減少越級上訪、集體上訪和重復(fù)上訪減少向上級黨、政府上訪的數(shù)量?！缎滦旁L條例》更是規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績效納人公務(wù)員考核體系。這使得基層信訪處于如何協(xié)調(diào)保障公民的民主權(quán)利與維護(hù)社會安定秩序關(guān)系的兩難境地之中。權(quán)衡利弊的極端者可能會使得信訪主體承擔(dān)較大的風(fēng)險，包括受打擊報(bào)復(fù)、被公安機(jī)關(guān)收容遣送、被原籍政府部門強(qiáng)行帶回等等。據(jù)《新聞周刊》記者2002年對北京的一個“上訪村”的調(diào)查，其中被收容遣送次數(shù)最多的為37次，被劫訪次數(shù)最多的為18次。東莊案列雖更多的體現(xiàn)基層政府的一些“胡作非為”但信訪制度自身存在的矛盾還是應(yīng)該被考慮其中。

三、基層政府在信訪制度中出現(xiàn)困境的原因

基層政府在信訪制度中的困境不斷被暴露，必然是有一定的原因，除了人民群眾的公民意識的不斷覺醒及自身權(quán)益保護(hù)的訴求得不到解決，以及各級國家機(jī)關(guān)中的工作人員懈怠讀職等原因之外，本部分圍繞客觀存在的外部環(huán)境變化、現(xiàn)有信訪制度以及信訪人、基層信訪工作人員這幾個方面分別論述信訪制度困境產(chǎn)生的原因。

（一）社會的不斷發(fā)展而導(dǎo)致的深層次矛盾

改革開放三十多年來，我國不斷利用有利的國際國內(nèi)環(huán)境，大刀闊斧的進(jìn)行改革，但在改革的過程之中，總是會不可避免的破壞某些利益相關(guān)者的既得利益。同時社會差距不斷被拉大，一些弱勢群體的某些利益得到侵犯，不能滿足于當(dāng)前，這是基層信訪出現(xiàn)困境問題的深層次原因。

（二）現(xiàn)有信訪制度自身弊端

現(xiàn)有的信訪制度對其功能地位定位不準(zhǔn)確使得群眾“有事找信訪”現(xiàn)象嚴(yán)重，并且一度地將信訪置于司法救濟(jì)之上，在一定程度上對司法獨(dú)立和司法權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)；依據(jù)《信訪條例》規(guī)定，只要群眾反映的問題有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，信訪工作機(jī)構(gòu)就要在限定時間內(nèi)給予答復(fù)，由此信訪人就認(rèn)為信訪工作機(jī)構(gòu)是問題協(xié)調(diào)處理人。但事實(shí)上信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)利是有限的，不具有實(shí)際的權(quán)利及獨(dú)立的行政處分權(quán)。這就導(dǎo)致信訪工作機(jī)構(gòu)職能與權(quán)力嚴(yán)重不等，處置信訪問題效率較低等問題。同時群眾遇事優(yōu)先選擇信訪不僅出于“圖方便”更是折射出我國的其他救濟(jì)渠道不暢通等。

（三）信訪群眾個人方面問題

由于司法判決可能要消耗較多的金錢、時間、精力等，與此相比，信訪僅僅通過寫信或走訪形式，無論在心理上還是在實(shí)際花費(fèi)上都占有絕對的優(yōu)勢。所以，一部分群眾在遇到問題時，不愿意通過手續(xù)繁雜、費(fèi)用高昂的司法途徑，而更多地傾向于通過信訪渠道，有的甚至堅(jiān)持不斷的越級上訪，或者采取一些極端的方式借以引起祥光領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注；群眾個人的歷史情結(jié)影響較為深遠(yuǎn)，細(xì)數(shù)歷史上的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等案例無不體現(xiàn)著信訪的內(nèi)涵。作為中央集權(quán)制國家，政府領(lǐng)導(dǎo)的命令和指示對一般的信訪問題解決具有較高的效率，所以一般群眾傾向選擇信訪這一途徑。

（四）基層信訪工作人員自身的弊端

基層政府在信訪制度過程中的困境一定原因是由其工作人員自身素質(zhì)方面造成的。作為聯(lián)系省市以及基層工作的紐帶，基層信訪工作人員肩負(fù)重則。但有個別工作者可能在面對上級的壓力以及基層群眾日益增長的權(quán)利與利益請求方面沒能很好權(quán)衡，致使一些“劫訪”事件不斷出現(xiàn)。