上海街道辦事處職能定位轉變的有關思考

丁斐

[摘要]街道辦事處是上海城市政權體系的最末端，政府溝通居民、服務居民的最前沿。完善城市基層管理體制是創新社會治理、加強基層建設的一項基礎性工作。作為促進國家和社會關系互動的重要一環，街道辦事處的職能定位和設置，對全市宏觀發展戰略的實施、和諧社會的構建和基層政權的鞏固將會有直接的影響。本文試圖從上海街道辦事處職能定位的矛盾和難點入手，詳細闡述問題的成因，旨在為上海街道辦事處職能定位轉變做一些有益的思考。

[關鍵詞]街道辦事處；創新社會治理；職能轉變

一、上海街道職能的歷史變遷

上海的街道辦事處，成立于上世紀50年代中期，根據《街道辦事處組織條例》[1]，其職能變遷大體經歷了三階段。一是計劃經濟時期的配角地位。街道辦事處負責管理孤老、孤兒、傷殘及家庭婦女，職能只有辦理“有關居民工作的交辦事項”等3條。二是雙軌制時期的雙重身位。改革開放后，上海開始實施“兩級政府、兩級管理”。1984年7月全市社區工作會議召開，街道行政管理權得到明確，級別提為副處，后又升成正處級，承擔“對居民進行思想政治教育和法制教育”等8項任務。三是新時期的主角定位。九十年代以來，隨市場經濟加快發展，社會人大量出現，外口管理急劇增加。1996年上海城區工作會議提出“兩級政府、三級管理”，1997年又提出“兩級政府、三級管理、四級網絡”，進一步明確區、街職權劃分，街道獲管理權限進一步擴大。

二、上海街道職能的主要問題

盡管街道職能的增加有利于社會各項事業發展，但在法律定位、法規配套方面面臨一系列結構性困惑：

（一）強調經濟職能，弱化服務職能。由于財力不佳，民生服務捉襟見肘，財力好的街道，公益事業輕而易舉。與此同時，為完成指標、增加實力，街道須投入更多精力，甚至發動每一個科室，這樣就使公共職能被排擠到次要地位。

（二）行政色彩較重，共治自治不足。街道盡管有行政優勢，但由于非專業性特征，很多事必須管又管不好，導致現在不少居民對街道認同感下降，社區居民對街道歸屬感降低，一般外來流動人員對街道更不太關心。

（三）協調流于形式，指導變成領導。“條塊結合、以塊為主”提出后，許多職責名義上由業務主管部門和街道雙重領導，實際街道作用有限。而部分職能應當由具有專業資質的業務部門承擔，街道卻充當了主力角色。街道一方面抱怨事權被大量下放，一方面也以同樣方式向居委會傳壓力，街道成縮小版區政府，居委會由于精力不足，只能在對下服務上打折扣。

三、上海街道職能問題的成因

找準原因是解決問題的前提。基于基層的特點，要根本解決問題，應多朝上找原因。

（一）在思想理念上，與時俱進不夠。隨著社會經濟的發展，政府未能及時更新理念，加快完成角色轉型。在越來越多的社會治理任務面前，很多單位和部門的想法仍停留在原處，依然通過種種手段讓其替自己打工。街道自身也延續了過去的思維慣性，為工作便捷而強化行政職能，為自我減負而給居委加壓。

（二）在制度機制上，及時修正不夠。1954版《街道辦事處組織條例》在2009年廢除后沒有新條例替補。而1997年頒布的《上海街道辦事處條例》[3]迄今18年，其中很多條款落后于形勢。有些地方職能規定有含糊，委辦局根據自己的理解，把任務轉交給街道。有些地方職能規定很明確，但委辦局仍按自己理解，把任務轉交街道，街道辦事處工作量被額外增加。

（三）在組織構架上，適應需求不夠。街道科室設置是大政府、小社會的產物，主導思想仍以管理為主、對上對應，而不是治理為主、對下服務。這必然造就了一個職能無比繁瑣的社區無限政府，帶來職能重復等情況，影響服務效率。

四、上海街道職能轉變的有關建議

根據黨的十八大提出的創新社會治理精神，結合上海建設現代化國際大都市要求，在街道職能轉變方面，可以從以下三方面著手。

（一）抓好法律法規的制定。對1997年版上海市街道辦事處條例進行修訂，廢止過時條款，新增關于培育和扶持社會組織的條款，完善社區公共服務平臺，強化綜合協調職能，對社區共治自治機制建設以法律形式予以明確。

（二）抓好體制機制的建設。重點要建設街道事務準入機制，禁止隨意給街道增加額外負擔。用好用活協調機制，特別要用好共治和自治兩種手段，凝聚起廣泛的服務力量。加快完善服務機制，大力發展政府購買服務、引入社會力量辦服務。

（三）抓好街道內設機構的設置。要從服務民生出發，對上合理對應，對下有效服務。設置過程中，應當綜合考量、漸進操作，避免單兵突進，“下改上不動，越改越被動”。避免出現步履維艱、有名無實，分久必合、合久又分老路。

參考文獻

[1]街道辦事處組織條例 1954年12月31日全國人大常委會第四次會議通過

[2]中共上海市委關于制定上海市國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議 2000年10月14日中國共產黨上海市第七屆委員會第七次全體會議通過

[3]上海市街道辦事處條例 1997年1月15日上海市第十屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議通過