上海市推行權力清單制度的實踐與思考

[摘要]省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。權力清單制定過程中，對行政權力事項進行分類是重要環節，本文分析了政府權力清單制定過程中權力事項分類存在的問題，并提出了一些建設性意見。

[關鍵詞]權力清單；權力事項分類

十八屆四中全會提出“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”；2015年3月中辦國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，規定省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。目前政府權力清單制度正在探索中推進。

一、對權力事項進行界定、分類，是推行權力清單制度的重要目標。

關于推行權力清單制度的目的，十八屆四中全會上有所闡述。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定對權力清單的表述有兩處，都在在第三部分“深入推進依法行政，加快建設法治政府”中，其一提出“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。”其二表述為：“各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。”由此看來推行權力清單制度的頂層設計的主要目的有二：其一為細化、梳理法律規定，以權力清單明確法定權力的界限，“清單之外無權力”；其二，制定權力清單就是要向社會全面公開行政權力的運行過程，以公開換公平。

梳理的內容主要包括什么呢？一般要求權力清單要包括下列內容：權力事項、實施主體、辦理期限、職權依據、行為基準、行為程序、實施對象等。制定權力清單必須對上述的事項進行梳理，其中權力清單中的實施主體、辦理期限、職權依據等都由法律明確規定，怎么樣對行政權力事項進行分類，梳理到相應的類別中，是權力清單制定過程中的重要環節。例如，以上海X區為例，在區編辦下發的《關于開展X區行政權力和行政責任清理以及職責事項梳理工作的通知》中，專門設了一個附件，用6頁的內容闡述“行政權力分類標準”，為各權力事項劃分了界限和分類的原則。

二、對行政權力事項進行界定、分類，對行政行為本身有重要意義。

首先，行政權力事項的類別界定過程影響行為的性質。在行政權力清單的梳理過程中要把行政機關的行為分門別類，歸入不同的行政事項類別，如果不符合行政權力事項的特點，就可能被認定為民事行為，不作為行政權力事項進行梳理了。例如，行政合同和民事合同的界分。行政機關具有行政主體、民事主體雙重特性，以民事主體開展政府采購，簽訂購買的合同，是民事合同，不是行政合同；以行政主體開展政府采購，簽訂購買的合同，是行政合同。行政合同和民事合同在締結程序、合同的變更、救濟途徑等方式都存在著重大區別。

其次，類別界定影響行政行為的性質認定。例如行政許可和行政備案的界分。實踐中，存在為了規避《行政許可法》規定的條件和程序，以“行政備案”之名，行“行政許可”之實”。2004年8月2日國務院辦公廳發布《關于保留非行政許可審批項目的通知》，公布保留了211項非行政許可審批項目，就被認為部分項目有規避行政許可的嫌疑，直到2015年5月，“非行政許可審批”才被宣布徹底消滅。

例如，在上海市X區制定權力清單的過程中，就出現很多諸如行政許可和公共服務的類別區分，行政合同和民事合同的區分等。進行類別分析是權力清單制作中的重要問題。

三、對權力事項分類應該有統一的標準，做到“上下一致”。

（一）從我國立法體制來看，地方政府沒有對權力事項進行創新性分類的權力，必須遵守上位法律的規定

在我國單一立法體制下，地方行政機關的職權是由憲法、法律、行政法規規定的，清單制定中無論是為行政機關“創造”出了新的職權，還是突破了現有法律、法規對權力事項屬性的定位，都是違法的。地方政府必須在法律、法規對權力事項的屬性定位范圍內界定。國家機關的哪些行為屬于行政行為？該行政行為屬于哪一類別的行政行為？這些問題是由相關法律規定的，如《行政訴訟法》確定了司法上認定行政行為的要件，《行政許可法》規范了行政許可類別。現行的法律法規不允許地方政府或者地方人大做出和法律、法規相抵觸的界定。

還有，從制定程序來看權力清單是由行政機關制定的；從效力來看，權力清單必須“依法律法規審核確認”。因此，權力清單并沒有創設性的權力，必須依法制定、推行，在對權力事項進行分類時盡量按照已有的法律類別進行。上海市在推行權力清單制度時，就由上海市編辦統一了十七種行政行為的類別，市屬部門和各區縣在制作權力清單時就以此為參照，實現了分類的統一。

（二）從權利清單的性質和基本屬性來看，制定權力清單不能突破法律的現行規定

從學理研究的角度看，有研究者認為權力清單就是記載有項目名稱、項目類別、實施主體與實施對象、設定依據、實施程序、實施基準等事項的“詳細記載有關行政權力的紙”。行政權力清單是指將行政主體的行政權力，運用行政法手段對其類型加以列舉、概括的具體文本。也有學者認為“權力清單是實施《政府信息公開條例》第9條和第10條規定的一種具體形式，屬于主動公開的政府信息，其基本功能是實現行政權力的公開透明。”不管權力清單制定的目的為何，行政權力清單只是聯系法律、法規和實踐的橋梁，不能更改法律、法規的內容，其基本屬性是執行性，而不具有創設性立法的屬性。

參考文獻

[1]蘇藝.《行政權力清單的本質屬性》，載《行政科學論壇》，2015年第4期.

[2]關保英.《權力清單的行政法價值研究》，載《江漢論壇》，2015年第1期.

[3]申海平.《權力清單的定位不能僭越法律》，載《學術界》，2015年第1期.

作者簡介

劉妤，1980年生，女，漢族，華東政法大學憲法學與行政法學博士研究生，上海電機學院講師。