農村土地承包經營權抵押貸款的演進邏輯、現實困境與路徑選擇

胡勇

摘要：中國農村土地承包經營權抵押貸款是一個長期探索的過程，有其演進邏輯。本研究在分析農村土地承包經營權抵押貸款現狀的基礎上，提出政策建議：構建相關頂層設計的總體政策及制度，不斷優化抵押貸款模式，進一步完善相應法律、經濟、社會等配套政策措施，進而推進農村土地承包經營權抵押貸款健康、有序發展。

關鍵詞：農村土地承包經營權；抵押貸款；演進邏輯；現實困境；路徑選擇

中圖分類號：F301.3文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0150-04

工業化、城鎮化、信息化、農業現代化“四化同步”進程中，農業經營體制機制不斷創新。推進農業產業化，發展多種形式的適度規模經營，推進農村土地有序流轉，農村土地承包經營權抵押貸款是一個重要選項。土地抵押貸款為土地流轉合作社或農戶拓展了融資渠道和資金來源，緩解了產業發展階段面臨的資金瓶頸問題，目前各地正在積極試驗。在此背景下，需要對農村土地承包經營權抵押貸款歷史及現狀進行歸納梳理，運用土地產權、土地信用等理論，結合試點地區的調研，對中國農村土地承包經營權抵押貸款進行系統地研究。

1農村土地承包經營權抵押貸款的演進邏輯

1.1農村土地承包經營權抵押貸款政策法規的演進歷程

土地是農民最基本的生產資料，土地承包經營權是農民擁有的財產性權利，承擔著對農民的社會保障功能，目前的立法對于土地承包經營權抵押等農村土地的流轉給予了種種限制。1995年《中華人民共和國擔保法》規定耕地等集體所有的土地使用權不得抵押；2003年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規定通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、轉讓或其他方式流轉，但以“其他方式流轉”似乎回避以家庭承包取得的土地承包經營權是否可以抵押的問題；2005年最高人民法院頒布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規定土地承包經營權抵押合同無效，間接禁止土地承包經營權抵押。

隨著中國經濟社會發展，盡管農業發展具有不平衡性，但部分區域已具備農業規模經營的條件，部分農民也希望土地承包經營權能夠流轉。2007年《中華人民共和國物權法》規定：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉，對通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。2008年中共十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，對新時期、新形勢下土地承包經營權流轉提出了新的政策依據。

近年來，抵押問題成為土地承包經營權流轉中極富有爭議的話題之一。2008年10月中國人民銀行和銀監會在中部六省（河南、山西、湖北、安徽、湖南、江西）和東北三省（黑龍江、吉林、遼寧），選擇部分縣（市）作為試點，聯手推進農村金融產品和服務方式創新工作。2010年5月，中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會聯合發布《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》[銀發（2010）198號]，對探索農村土地流轉融資工作提出了新的要求，探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。2014年“中央一號文件”提出，堅決破除體制機制弊端，堅持農業基礎地位不動搖，加快推進農業現代化，明確“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，并要求有關部門研究提出實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》強調：強化土地承包經營權物權保護，為開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據。

工業化、城鎮化進程中，農村勞動力逐步轉移，農業從業者的土地經營規模不斷擴大，先進的農業技術裝備得到利用，為建設現代農業創造了必要條件。從目前的政策層面看，農村土地承包經營權抵押等流轉制度設計已經出現改革的跡象，需要引導農村土地經營權有序流轉，促進農業適度規模經營健康發展。

1.2農村土地承包經營權抵押貸款演進的內在邏輯

各界對土地承包經營權能否抵押的問題一直爭論到現在。支持者看重的是土地作為一種生產要素，應該像其他財產一樣發揮其融資功能，將土地承包經營權抵押作為農民開展農業規模化、集約化經營的重要融資渠道，進而改善農民生活質量，有利于農業現代化的實現。土地承包經營權抵押的需求現實存在。禁止農村土地承包經營權抵押會產生很多負面影響，不利于農業發展、土地流轉以及破壞土地權利完整性。反對者強調當前農村社會保障體系尚不健全的背景下，農村土地承包經營權抵押會使沒有穩定非農收入的農民喪失基本的生活保障；土地承包經營權抵押權的實現應受用途管制的限制。國內外在理論上與實踐上做了許多的相應研究，但從試驗點實情出發，采用較大范圍的案例與實證調查并找出土地承包經營權抵押的瓶頸問題、建構相應制度的研究較少，尤其在實際操作運用方面的決策研究更少。未來立法不僅應開禁土地承包經營權抵押，而且應根據各地的土地資源稟賦及社會資源狀況創新抵押模式，實行直接抵押、反擔保抵押及聯合抵押等多種抵押并存的模式。

農村土地承包經營權抵押貸款演進的內在邏輯在于農村土地承包經營權抵押是一個動態的過程，由最初的禁止到逐步的松動試點，失敗的教訓與成功的經驗并存。對于土地經營權抵押貸款，不同主體觀點各異，需要找出其共同點與內在邏輯。農民起初關注能不能抵押，到能抵押時又會考慮值不值得抵押；銀行等金融機構關注的是放貸風險、貸款利潤如何；政府的著眼點是社會穩定與社會和諧，尋求農民、金融機構的平衡點。endprint

目前，為改善農村金融服務，部分地區已經開展農村土地承包經營權抵押貸款試點。進一步突破法律規范的有關農村土地承包經營權抵押限制，讓農民享有更充分的財產權能值，推進土地、金融等各生產要素的有效配置，推動農業產業化、農業的規模化、農業集約化和農村現代金融業的發展，是進行農村土地承包經營權抵押試點的主要目的。各地在試點中不斷突破土地承包經營權抵押的制度瓶頸問題，并進行抵押模式創新，破解現有制度安排下土地承包經營權抵押貸款的尷尬處境，進而提出不斷健全和完善我國的土地承包經營權制度，不斷優化相應法律、經濟、社會等配套政策措施。

2農村土地承包經營權抵押貸款的現實困境

2.1農村土地承包經營權抵押貸款現狀

中國人民銀行和銀監會在中部六省和東北三省部分試點縣（市）推行土地承包經營權抵押貸款，貴州、廣東、山東、北京等地也在實踐，形成不同模式。目前的土地承包經營權抵押試點大致有土地承包經營權上的“農作物收益權抵押”模式、土地承包經營權抵押附加額外擔保模式、土地承包經營權作為附加擔保方式或者“反擔保”模式等等。

推行農村土地承包經營權抵押貸款時，土地承包經營權抵押風險與農業生產經營的長期性、農產品收益不穩定性并存，加上以政策文件形式進行的農村土地承包經營權抵押貸款制度設計具有不穩定性，往往引發經營的流動性風險。現實中，農村土地承包經營權抵押貸款往往在形式上將土地承包經營權作為抵押標的，實質上卻未體現土地承包經營權的財產融資功能。

中國幅員遼闊，東中西部區域經濟發展不平衡，農民對土地的需求及依賴性各異，農村土地承包經營權的抵押貸款需要因地制宜，以實現農民利益最大化為目標而逐步展開。

2.2農村土地承包經營權抵押貸款的困境

融資難、貸款難等金融問題一直困擾“三農”的解決，制度創新突破難，農民權益保障難，農地市場發展難是農村土地抵押貸款面臨的主要挑戰。農村金融有效供給不足，農民貸款難，農民難以找到有效的貸款抵押資產是其中一個重要的原因。由于土地產權、土地法規等條條框框的束縛，農民承包地往往無法作為被抵押物，致使相應信貸支持難以實現，農民貸款難問題不斷涌現。

隨著近年來國家惠農政策措施的不斷實施，通過抵押等流轉方式盤活土地存量資產、彌補農業生產的資金缺口，是一些經營能手、專業大戶、家庭農場、合作農場等新型經營主體的強烈要求。但實際操作中卻面臨諸多障礙，運行步履維艱，許多地區、許多銀行至今不敢涉足這一領域。主要原因一是農業屬于弱勢產業，抵御自然災害或市場風險的能力較弱，金融機構信貸風險防范困難；二是土地承包經營權抵押的程序不規范，自由性和隨意性較大，其貸款風險難以掌控；三是土地承包經營權抵押價值評估及程序不規范，缺乏專業的評估機構和相對獨立的價值評估參照，致使農村土地經營權抵押價值實現困難。

3農村土地承包經營權抵押貸款的路徑選擇

3.1加強總體政策層面上的頂層設計

推進農村土地承包經營權抵押貸款，需要結合試點地區的實情，科學評估土地承包經營權抵押貸款制度的現狀及問題并深入探究問題背后的原因，注意在立法、司法、政策執行層面逐步地突破對土地承包經營權抵押的禁止與限制。特別注意從土地承包經營權設定抵押主體的確定、土地承包經營權抵押與土地附著物抵押關系的明晰、土地承包經營權設定的抵押權的實現等角度進行綜合分析與系統研究，并在總體政策層面上提出強有力的頂層設計。實踐中，需要建立城鄉統一的土地市場，推進農村土地抵押貸款順利發展。并進行土地承包經營權交易市場、監管機制等漸進式改革，激活農村土地金融細胞，進而構建符合中國國情的農村土地承包經營權抵押貸款模式。

3.2優化法律、經濟、社會等配套政策措施

推進農村土地承包經營權抵押貸款，需要結合目前工業化、城鎮化、信息化、農業現代化“四化同步”的背景，在歸納梳理國內外關于農村土地抵押的經驗教訓的基礎上，運用土地產權、土地信用等理論，結合試點地區實際不斷優化相應法律、經濟、社會等配套政策措施。首先要構建并完善農村土地承包經營權抵押權實現的法律制度，對土地承包經營權抵押權實現的條件、方式以及抵押權實現時土地承包經營權的受讓人身份和資格、轉讓價格評估等方面作出科學的規范。另外，還需探索多元化農村社會保障措施，分散農地的社會保障功能，逐步建立失地農民保障制度，積極引導農民更多從事二、三產業，增加工資性收入的空間；探索建立農村土地承包經營權的退出和補償機制，完善最低生活保障和社保制度等。

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