產權視閾下的城鎮化與二元土地困局研究

田園

摘要：城鎮化發展中出現的二元土地困局是推進農村土地制度改革的一個重要誘因。通過分析我國特別是西安市城鄉統籌規劃中二元土地問題形成的原因，基于產權理論及土地產權屬性的視閾，對西安土地改革的現狀、問題及路徑選擇進行了梳理，最后從完善土地產權法規、建立城鄉一體化的土地市場、堅持統一城鄉土地管理、完善土地管理機制以及社會保障體系等方面提出了西安市土地產權制度改革的創新思路。

關鍵詞：城鎮化；產權理論；土地產權制度；西安

中圖分類號：F301.1文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0141-05

Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on

Perspective of Property Rights—Taking Xian City as an Example

Tian Yuan

（School of Business， Xian University， Xian 710065， China）

AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xian City， the present status，problems and path selection of Xian land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xian land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.

Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xian

城鎮化發展不僅是我國現代化進程中的核心戰略，也是市場經濟體制形成和完善的必然要求，更是廣大農民的基本訴求。由于國情的差異和歷史遺留問題的諸多限制，中國的城鄉一體化道路不可能照抄照搬西方一些國家的城鎮化道路。中國已進入協調推進城鎮化發展的歷史階段，如何解決好農民市民化后的社會保障問題、農地非農化與糧食安全的矛盾、“空心村”問題以及各利益集團間的矛盾等問題值得深思。不斷加劇的工業與農業爭地、城市與農村爭地、政府與農民爭地等諸多矛盾也促使我國政府加快土地制度改革的步伐，這也正是化解各個利益體矛盾的有效辦法之一，同時也是統籌城鄉發展、消除二元經濟結構的關鍵所在。本文試圖從產權創新視閾來破解城鎮化發展中的二元土地困境問題。

1城鎮化發展中的二元土地困局的形成

城鎮化發展問題的研究始于西方。費景漢、拉尼斯在劉易斯二元經濟模型的基礎上提出的“劉易斯-費-拉尼斯模型”表明：城鎮化的發展要依托生產力的發展，在生產力發展到一定水平足以帶動城市與農村之間資源稟賦以及生產要素的自由流動，才能逐漸形成 “資源高效配置、優勢突出互補、共贏共生發展”的城鄉關系。“劉易斯-費-拉尼斯模型”對于將城鄉經濟 “二元結構”轉化為 “一元結構”的探討和研究對當今中國的城鄉統籌規劃戰略具有較大啟示和引導作用。我國現在正處在城鄉統籌規劃的高速發展時期，城鎮化的發展和現行的土地制度之間存在著諸多矛盾。城市土地屬國家所有和農村土地屬集體所有是我國現行的基本土地制度，同時也是我國土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地歸國家所有，已經形成較為完善的城市土地資產市場；另一方面，農地轉化為建設用地時，政府成為農村建設用地市場的寡頭，只有靠“征地”方式才能完成農村建設用地的轉化。在城鎮化進程中，建設用地的使用者和農地所有者農村集體之間，政府成為了唯一的土地一級市場的壟斷者，從而形成了我國土地市場城鄉分離的二元土地制度。

現行的二元土地制度在面對城鎮化的快速發展時已逐漸顯露出無法適應當今社會進步和國家經濟發展的窘境，形成了二元土地困局。這也是阻礙農村土地資產市場發展和農民一系列土地財產權利被嚴重侵犯的主要因素之一。我國現行的二元土地制度已經在一定程度上制約了我國的經濟發展，它使得農民不得不面對宅基地不能靈活買賣、土地經營權受限、土地流轉收益甚少等問題。同時，面對高昂的城市生活成本，農民也很難通過有效途徑和方法使其擁有的土地完全體現所應有的實際價值。另外，農村土地流轉不暢以及農村建設用地占用了大量土地資源，這些現實問題不僅阻礙著農業產業化發展，同時也深刻影響了我國整體經濟發展的水平。所以，破解城鄉一體化進程中二元土地制度的困局，對于探討我國土地產權制度創新不失為一個有效的切入點。endprint

2從現代產權理論看我國土地產權制度的現狀

2.1現代產權理論及土地的產權屬性

現代產權理論是新制度理論的重要組成部分。羅納德·科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是現代產權理論的核心。科斯第二定理強調了二元經濟結構中交易費用大于零的情況下，面對不同的產權制度，交易成本的不同導致了資源配置效率的不同。所以，對于土地制度改革而言，為了達到優化資源配置的目的，產權制度的選擇是一條必經的有效道路。由此看來，不論是對于土地制度的改革、城鎮化發展、城鄉一體化統籌，還是對于宏觀層面的社會資源的最優配置，產權安排即制度形式的探討似乎是從根本上解決矛盾和困境的最優選擇。科斯第二定理使我們意識到產權明晰與經濟運行效率之間存在的內在聯系。

2.2我國土地產權制度的現狀及存在問題

與日本及歐美等發達國家的土地產權私人所有制不同，我國土地產權制度是以國家和集體為所有權代表的土地公有制。我國《土地管理法》規定城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，農民個人只能獲得土地的使用權。我國法律規定農村土地的經營主體農民依據《農村土地承包法》和承包合同而享有的權利是指在指定土地上從事農業生產經營并因此獲利的權利。科斯的產權理論中對于“土地產權”的概念的解釋是：土地所有權以及由其分離出來的占有權、 使用權、 收益權、 轉讓權等權利。對照科斯對于土地產權制度的詮釋，可以看到我國農村土地產權并不具備現代產權意義上的完整權利。

近年來城鎮化發展過程中大量顯露的農民和政府之間的矛盾、城市建設用地和農村宅基地之間的矛盾以及各級地方政府之間的矛盾也反映了我國土地產權制度安排的重大缺陷。

首先，我國相關的土地法律中有關農村土地產權主體的規定含糊不清，并未對 “集體”一詞做出明晰的解釋。而這種空洞的“集體”所有在土地資產市場的流轉中消弱了農民這一擁有“使用權”主體的核心利益，讓土地給予他們的隱含經濟價值在土地資源重新配置的進程中被逐漸消弱。盡管農民日益對自己享有的土地使用權有著愈加清晰的認識，但是來自外部力量的干預以及博弈能力強大的產權主體的無理侵占也會打破本應社會各方共同遵守的契約，進入公共領域攫取集體財富。

其次，中國農地產權權利缺乏完整性，土地產權缺乏合理的流轉機制。農地雖然屬于集體所有，但是作為所有權主體的集體也必須要通過國家征用之后方能出讓和轉讓。農民擁有土地的使用權卻缺乏抵押土地使用權來獲得銀行貸款的權利，從而無法給予農村土地資產市場充足的融資支持。

最后，我國農村土地由政府主導的現狀以及由此引起的農民土地承包經營權的不穩定性以及農地的細碎化，也是阻礙我國農業規模化經營、影響城鎮化發展中土地資源合理有效配置的主要原因。我國土地產權制度的“公有私用”的特點將政府在土地流轉過程中變成了“寡頭”的角色，同時也是農地轉化過程中解決矛盾的仲裁者以及經營管理者。這樣的局面使得土地雖然作為一項農民擁有的重要生產要素和基本資產，但卻并沒有為農民帶來應有的資產化收益。

3基于產權視閾破解城鄉二元土地困局的探索

3.1西安城鎮化發展與二元土地困局

西安市的城鎮化發展一直走在西北地區的前列，不斷發揮小城鎮在推動區域經濟社會發展中的巨大潛力，走出了一條“西安模式”的新道路，為實現關中率先發展和建設國際化大都市奠定了堅實基礎。2014年9月發布的《陜西省新型城鎮化規劃（2014-2020）》顯示，陜西將以大西安為核心構建“一核兩軸兩帶三走廊四極”的城鎮群格局，到2015年將累計轉移600萬農村居民進城落戶，2020年達到1 000萬人。“十二五”以來，陜西省城鎮化率年均增長1.75%，與2005年相比，城鎮人口占總人口比例從37.24%達到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分別增加了2個和6個；城鎮面積由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。這充分凸顯了西安在統籌城鄉發展上的顯著成績，也預示了未來西安在城鄉一體化發展方面還有巨大的潛力并且會得到更多的政策支持。

西安在推進城鎮化建設中同樣存在著二元土地困境以及由此引發的一系列問題。首先，對于農民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“顯性的”土地流轉市場無法健康發展而“隱形的”土地交易時有存在。某些不明利益主體凌駕于國家、集體以及農民利益的基礎之上，成為了土地市場上的“偷竊者”，嚴重侵犯了農民對于土地的合法權利。

其次，對于城鄉統籌規劃而言，西安市作為絲綢之路新起點的城市，不斷發展的新興經濟區及經濟帶增加了建設用地的需求，而耕地保護的巨大任務造成了城鄉建設用地缺口增大，“耕地保護”與“城市擴張”兩個核心目標之間的矛盾加劇。

最后，對于社會發展而言，尚不完善的社會保障制度阻礙著農民向市民身份的轉變。許多農民無法明確地在“農民”和“市民”這兩種社會身份中做出選擇，迫使他們不斷爭取與市民同等待遇的同時亦不愿意放棄對于農地和宅基地的使用權，這樣兩頭牽制的現象影響了農地的流轉，對西安城鎮化進程的進一步加快起到了負作用。

3.2西安市基于產權視閾的路徑選擇

伴隨著2009年國務院《關中-天水經濟區發展規劃》中“實現西咸經濟一體化”的提出，西安走向國際化大都市的愿景已升為國家戰略。為了更好地發揮絲綢之路經濟帶起點城市以及“國家歷史文化基地”的積極作用，西安市政府大力發展城鄉一體化發展戰略，深化土地制度改革，從“產權視閾”入手，以“確權-頒證-流轉”為核心，以推進“農地市場化配置”為手段，以“公共服務均等化”為保障，探索出了一條適合其自身城市定位和發展特點的土地制度改革創新之路，被稱為“西安模式”。

3.2.1推進所有權、承包權、經營權的分離高陵縣是全國33個農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點縣之一，作為全國首家縣域農村土地流轉服務機構，成立于2009年的高陵縣農村土地流轉服務中心從“物權“與“市場”出發，通過對農村集體建設用地的所有權、使用權、承包權等權利進行“確權-登記-辦證”，對農民“還權賦能”，建立農村土地資產流轉平臺，推進農村土地產權制度改革，逐漸形成“所有權、承包權、經營權”三權分立，不斷實現土地資產的最優配置和農村產權要素資本化，走在陜西省乃至西北地區農村產權制度改革的前列。endprint

3.2.2積極建立新型土地交易市場在土地經營權從承包經營權中剝離出來進行“確權-登記-頒證”之后，還需建立能夠實現土地資源優化配置的流轉平臺。西北首家農村產權交易平臺——西安市高陵縣農村產權交易中心也在2011年應運而生，完善了“確權-頒證-流轉”這一完整模式，實現了集體土地與國有土地的“同地同權” 。此外，高陵縣出臺了多項促進土地交易市場不斷完善的扶持政策，如“你貸款我貼息”及“農村土地流轉風險基金”政策，前者鼓勵以農村土地承包經營權為抵押物的貸款項目，此類項目均可享受財政貼息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的標準建立農村土地流轉風險保障基金，從而降低農民出讓土地承包經營權的風險，解除其后顧之憂。

3.2.3創新農村土地金融服務2010年高陵縣率先實踐了農村土地承包經營權抵押貸款業務，隨后又啟動了農村集體建設用地使用權和農村房屋所有權抵押貸款業務，解決了農民抵押貸款難的問題。為進一步完善金融服務鏈條，高陵縣還成立了農村產權價值評估中心、農村產權抵押擔保中心、農村產權收儲中心、農村產權交易中心。這四個中心相互協作，分別承擔著農村產權抵押貸款的價值評估、產權抵押貸款擔保、收儲沉淀抵押物及掛牌交易等綜合服務。此后，西安市在下轄8個區縣開展試點，全面推動農村土地產權制度改革工作。

4進一步創新農村土地產權制度的思路

4.1完善土地產權法規，建立城鄉一體化的土地市場

首先，要不斷完善土地產權制度法規，建立城鄉一體化的土地市場，真正實現集體土地和國有土地的 “同地、同價、同權”，要確立以“市場”為中心的土地配置形式，從而解決由行政計劃配置過度干預及集體土地使用權缺失所引起的土地資源利用率低下以及統籌城鄉一體中產生的二元土地困境等問題。

其次，改革征地制度，以建立城鄉協調的地價體系為目標，通過嚴格限定地方政府征地范圍和調整地方政府的政績考核制度等方式促進農地非農化過程中的市場化配置。

另外，積極培育土地流轉中介機構以及健全土地流轉市場，從而降低土地交易成本、增強土地規模效應、減少土地細碎化。這樣可以將原本游離在土地交易市場周邊的農民作為權利主體帶入土地市場，確保農民的核心利益。

4.2統一城鄉土地管理，完善土地管理機制

首先，應堅持城鄉統一的土地管理，轉換政府角色，將政府對于土地的“經營權”和“管理權”進行分離，不斷弱化“經營者角色”，著重強化其“行政管理角色”，這樣才能減少交易成本，實現信息對稱，提供高效的土地管理機制。

另外，各級政府還應該加強土地監察執法，切實解決不明利益群體主導的“隱形土地市場”問題，對土地市場中出現的“違法違規批地”等行為進行嚴肅查處，不斷優化土地的規劃管理以及用地審批管理，從而維護城鄉一體化的土地市場秩序。

4.3完善社會保障體系，解除農民后顧之憂

農民在農村土地市場中長期處于一個比較尷尬的角色，一方面是政府對于農村建設用地強行征收，另一方面失地農民所得有限的征地補償金無法為其提供長久的生活保障和養老保險，農民在失地的同時并沒有獲得政府針對他們所制定的長期的社會保障制度，讓他們在把征地補償款消耗完結之后再次變得“一無所有”。

土地產權制度的創新和完善離不開城鄉一體化的社會保障制度，只有完善了農村社會保障體系才能為農民自覺自愿地進行土地流轉以及農村土地資產市場的發展和壯大掃清障礙創造條件。應該完善城鄉一體化的社會保障制度，使農民享有與市民同等的醫療、就業、教育等權利，從而為農民掃除后顧之憂。

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