論制約我國城市建設(shè)用地集約利用原因及解決途徑

侯有金

摘要：本文從我國目前土地使用制度和城市建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀分析制約我國城市建設(shè)用地集約利用的原因，并指出制約我國城市建設(shè)用地集約利用是長期土地粗放式管理、使用造成的，同時從多方面提出了解決城市建設(shè)用地“集約利用”的途徑。

關(guān)鍵詞：城市建設(shè)用地；集約利用；解決途徑

1、當前城市建設(shè)用地利用現(xiàn)狀

從八十年代改革開發(fā)至今，隨著國家工作重心的轉(zhuǎn)移，社會經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，亟需大量供應(yīng)城市建設(shè)用地滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，內(nèi)在存量建設(shè)用地使用殆盡后，城市規(guī)模不斷向外擴張，我國每年新增大量建設(shè)用地，但仍然難以滿足城市發(fā)展需要，造成這一狀況的原因，要從以下三方面進行考慮。

1.1 城市規(guī)模擴張新增建設(shè)土地過多，城區(qū)內(nèi)存量土地粗放利用

在發(fā)展模式上，國內(nèi)很多城市仍然實施“攤大餅”式的發(fā)展模式，不斷征用未利用地及農(nóng)用地實現(xiàn)城市擴張。根據(jù)國家統(tǒng)計局官網(wǎng)數(shù)據(jù)，從2013年至2011年，我國城市建設(shè)用地面積增加5247.89平方公里，征用5834.77平方公里土地。從上述數(shù)據(jù)可看出，全國的城市建設(shè)用地呈現(xiàn)逐步上升的趨勢，并且每年都會征用大量土地。長期以來，我國城市建設(shè)用地呈全面擴張態(tài)勢，土地在社會發(fā)展中付出了巨大的成本代價。

1.2 城市土地集約利用程度低下

各種開發(fā)區(qū)、功能區(qū)土地集約利用程度低下是我國城市建設(shè)用地集約利用程度低下的集中體現(xiàn)。一方面，多數(shù)區(qū)域建設(shè)采取走擴張發(fā)展的模式，盡量多占地，擔(dān)心有好項目的時候沒有土地，規(guī)劃面積大。另一方面，在地域和產(chǎn)業(yè)布局上不盡合理。各區(qū)域之間的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似，無法形成自己的特色，沒有形成優(yōu)勢互補，而且導(dǎo)致惡性競爭，造成土地利用被招商項目牽著走的被動局面。以京津冀地區(qū)為例，以往的發(fā)展模式已嚴重壓制北京周邊的城市發(fā)展，也對北京自身的發(fā)展造成不利影響，現(xiàn)階段京津冀的協(xié)調(diào)發(fā)展已提高到國家層面，合理安排各區(qū)域功能，形成優(yōu)勢互補已迫在眉睫。

1.3 土地利用結(jié)構(gòu)的不合理

由于傳統(tǒng)執(zhí)政思想的影響，為拉動GDP指標增長，首先規(guī)劃建設(shè)各種可以快速拉動GDP增長的工業(yè)區(qū)，然后為了方便就業(yè)人員，再配套居住區(qū)等。導(dǎo)致在城市中生產(chǎn)用地比例過大，生活服務(wù)業(yè)及其城市配套用地比例少，地方政府為招商引資、提高GDP，以產(chǎn)業(yè)需求驅(qū)動產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。生產(chǎn)用地中工業(yè)用地比例普遍偏大，但真正有好項目的時候，又沒有建設(shè)用地可供投資落地，又會為了特定項目征收土地。多數(shù)城市的發(fā)展模式，導(dǎo)致每年新增城市建設(shè)用地中生產(chǎn)用地占比40%，城市的擴張主要是各種開發(fā)區(qū)及功能區(qū)的擴張。

2、制約土地集約利用的原因

2.1土地供給已不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要

我國城市建設(shè)土地集約利用程度低，供應(yīng)的建設(shè)用地中有很大部分是非有效需求，土地配置效率低下，土地價格在很大程度上偏離土地價值。城市存量土地開發(fā)成本較高，為吸引投資，降低土地成本對投資意向的影響，政府往往以增量土地為主低價供地，以吸引投資落地。最終導(dǎo)致城市外延低密度開發(fā)，而城市的存量土地集約利用程度低。因此，實際上目前我國土地市場的供求關(guān)系是在政府主導(dǎo)下的需求引導(dǎo)供給的機制，因而也就屢屢出現(xiàn)市場的非正常均衡。

2.2 市場機制對土地資源的合理配置作用不足

現(xiàn)階段，城市土地市場中供應(yīng)機制有待完善，土地供應(yīng)和管理方式已不能跟上城市社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐，難以對土地市場及各類開發(fā)行為發(fā)揮積極的宏觀調(diào)控作用，很多方面處于起步階段，市場機制對土地資源的合理配置作用還有待加強。

2.3 土地經(jīng)濟承載力低下，粗放經(jīng)營明顯

近十幾年，很多城市為推動經(jīng)濟建設(shè)，多依靠城市外圍的低成本建設(shè)用地向招商項目供地，城市范圍不斷向外擴張，而對建成區(qū)內(nèi)的空間挖潛卻推動緩慢，其結(jié)果就是多數(shù)城市特別是中小城鎮(zhèn)容積率相對較低，土地粗放利用，導(dǎo)致土地經(jīng)濟承載力低下。

3、城市建設(shè)用地集約利用的出路

3.1充分發(fā)揮土地儲備制度的作用

土地儲備制度是我國土地改革中的創(chuàng)新，其作用表現(xiàn)在以下兩方面：首先，土地儲備可以對城區(qū)內(nèi)存量土地進行挖潛，實施舊城改造，改變原有經(jīng)濟承載力低下的局面，面對以往即成的現(xiàn)狀，通過土地儲備充分挖掘存量土地潛力。其次，土地儲備可以對城區(qū)外的閑置土地進行征收整理，為以后城市建設(shè)提供更多土地資源。

3.2 強化市場在土地資源中的配置作用

經(jīng)濟學(xué)的基本原理告訴我們：市場機制能夠合理配置稀缺資源，這一原理也同樣適用于城市土地市場。通過市場競爭，在利益機制驅(qū)動下，土地產(chǎn)權(quán)所有者為實現(xiàn)利益最大化，合力安排各種生產(chǎn)元素。

3.3 加強土地規(guī)劃的調(diào)控職能、引導(dǎo)土地集約利用

科學(xué)編制包括土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等各項規(guī)劃是引導(dǎo)土地集約利用的先決條件。在立法上要嚴格規(guī)范各級政府部門對城鄉(xiāng)規(guī)劃行政權(quán)的行使。要加強各項工作法制性，以約束城市規(guī)劃的隨意性。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)執(zhí)政思路，本著“以人為本”的思想，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、人口分布、資源利用、環(huán)境保護等因素，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地，充分挖掘存量土地潛力，對新增建設(shè)用地嚴格控制。加大舊城改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，提高土地利用的社會、經(jīng)濟和生態(tài)關(guān)系。

3.4 推進土地管理制度改革

現(xiàn)行土地管理制度，在我國社會經(jīng)濟發(fā)展的特定階段促進了發(fā)展，隨著社會全面發(fā)展的要求，土地管理制度也要做到“與時俱進”，改革已勢在必行。在制度性方面，結(jié)合頂層設(shè)計與地方實際，涉及的創(chuàng)新實踐正逐步進行。積極推進差別化用地政策，幫助實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高建設(shè)用的承載力。

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