外部約束性視角下農村基層治理能力異化研究

王義保　李寧

摘要：稅費改革以及全面取消農業稅后，農村基層形成了以“治理缺位”為軸心的新一輪治理困境，日益引起學界和政府決策者的重視。新一輪治理困境所折射出的正是農村基層治理能力呈現異化態勢，主要表現為治理邏輯“不得罪化”、治理主體“老好人化”、治理責任虛擬化以及治理內容形式化等四個方面。后稅費時代的農村基層組織所處的特殊政治生態環境決定其掌控的權威性資源、物質性資源以及權力性資源將發生較大轉變。農村基層組織會受到基層治理權威性資源流失、物質性資源匱乏以及權力性資源收縮等復雜多變的外部變量因素的制約，從而誘發其治理能力異化。

關鍵詞：外部約束性；治理能力異化；治理資源；稅費改革

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A

文章編號：1004-3160（2015）05-0071-08

一、前言

20世紀90年代以來，農村社會呈現以農民負擔加重、基層干部腐敗嚴重以及群體性事件頻發為表征的農村基層治理困境，不僅給基層良性治理帶來重重阻礙，而且嚴重影響基層政權合法性。農村基層治理困境客觀上迫使中央政府采取以稅費改革為開端，繼而全面取消農業稅，以及隨后實施的涵蓋鄉村配套設施、兩免一補、新農村建設戰略等內容的一系列重大惠民舉措，借此達到緩解農村治理性危機，改善國家與農民的關系，提升政府的合法性的目標。稅費改革使得農民對中央政府感恩戴德，農村逐次呈現“休養生息”式的欣欣向榮局面。令人吊詭的是，農村基層治理困境非但沒有隨著稅費改革、取消農業稅等一系列惠農政策的推進而有所緩和，反而在稅費改革后呈現急速惡化的趨勢，甚至一些農村地區陷入無人治理的狀態。

稅費改革，尤其是全面取消農業稅之后，鄉村基層組織的運作以及治理邏輯發生了深刻的變化，從而促使其由先前的“汲取型”轉型為松散的“懸浮型”基層組織，政治功能與公共服務功能出現衰敗，逐步蛻變為“內卷化”式的基層政權組織，這一觀點在學界已形成普遍共識。申端峰以“地下六合彩”和“禽流感防治”的個案研究揭示了稅費改革后的鄉村社會危機控制困境。羅興佐以農田水利為研究對象，揭示稅費改革后農田水利市場化改革帶來的困境，明確指出稅費改革后的“一事一議”等農村公共產品供給制度的失效。譚同學與陳柏峰等人的研究表明，稅費改革后的農村基層組織弱化，進而可能引發農村社會的灰黑化，農村公共治安惡化。田先紅與楊華指出，由于基層政權組織治理能力的弱化，農村公共產品的缺失引發農民上訪數量的激增。與此同時，李祖佩以混混與鄉村組織為研究對象證實農村灰黑勢力伴隨著農村基層政權組織的弱化等農村治理困境的出現而得以彰顯，其與聯合體制內精英實現聯合共謀，共同占有自上而下的國家資源配置以及地方經濟社會發展成果。

二、文獻回顧與外部約束性的解析框架

（一）文獻回顧

當前農村基層治理困境凸顯出國家在借稅費改革之機實現由“國家-農村基層組織-農民”的間接治理模式向“國家-農民”的直接治理模式的轉型過程中，打破了行政體制的層層劃撥。這種精兵簡政式改革使得農村基層組織處于被動地位，客觀上呈現出中央政府對農村基層組織的不信任感加劇。在國家對于村社內部事務缺乏直接治理能力的情況下，稅費改革及其配套改革抑制了農村基層組織治理能力的提升以及向農民提供公共服務供給的積極性和主動性，進而引發后稅費時代鄉村地區出現了以“治理缺位”為軸心的治理困境。

正視與解釋后稅費時代為什么會出現以“治理缺位”為軸心的新一輪治理困境已經成為當前理論研究者和政策制定者迫在眉睫的任務。對于農村基層治理缺位困境成因研究，學者從各自的研究領域進行剖析。其主要觀點為吳毅和周飛舟的稅費改革以及取消農業稅對鄉村治理的影響研究、周祝平和彭長生的人口空心化對村級治理影響研究等等。楊華將學界的研究觀點歸類為“國家退出論”與“治權弱化論”兩種宏觀論證視角，在此基礎上對其進一步細化可以從以下三個微觀論證視角進行解析：

第一，農村基層組織角色和行為變遷是引發基層治理能力異化的常規性路徑。“盈利型經紀人”和“政權經營者”是描述農村基層組織及其組織成員借助國家機器謀求個人私利的重要概念。楊善華和蘇紅的研究表明，在市場經濟轉型的宏觀時代背景下，鄉村基層政府及其官員在面對處理釘子戶、無理上訪等治理剛性任務時，受到合法治理手段缺失的制約，不得不借助混混以及灰黑勢力等鄉村社會內部力量來滿足社會治理的需求，以謀求私利，促使鄉村基層組織治理能力及其行為呈現異化態勢。歐陽靜指出，后稅費時代的農村基層組織權威衰敗，其官僚化特征日趨顯現，從而使得村干部對“村務”采取無為而治的態度，轉而成為鄉鎮的一條“腿”。農村基層組織功能弱化客觀上促使農村基層治理主體演變為“盈利型經紀人”，弱化公共服務能力，進而引發公共服務供給缺失，服務型組織轉型停滯。當前基層干部無論扮演的是“謀利型政權經營者”還是充當鄉鎮的一條“腿”，無不凸顯出農村基層干部在缺乏治理權威、治理手段以及治理責任的現實條件下，鄉村基層關系的景致呈現出農村基層干部角色與行為的單一化——鄉鎮政府的“辦事員”，促使村干部對于“村務”采取無為而治的態度。

第二，農村基層組織運作邏輯轉型是造就農村基層治理能力異化的內在動因。稅費改革以及全面取消農業稅對于農村基層組織運作邏輯影響的研究表明，農業稅的免除在一定程度上弱化了農村基層組織的社會汲取能力，其公共服務功能和政治功能日益衰敗，并逐步蛻變為“內卷化”式的基層組織。周飛舟指出，稅費改革后，各項稅費項目的取消使得農村基層組織工作重心更多的集中于爭資跑項，而不是解決與農民日常生活緊密相關的公共事務上，農村基層組織與農民的關系由汲取型轉變為松散的“懸浮型”。賀雪峰認為在當前行政壓力以及“一票否決”的考核評價體系之下，基層政權組織的行為表現出“不出事”邏輯，具體表現為基層治理中的消極和不作為。王會指出稅費改革后，治權的弱化與治責的缺失導致農村基層組織與農民在面臨新困境時，干群互動遵循“不得罪”邏輯。“不出事”與“不得罪”的運作邏輯折射出在當前“壓力型體制”之下，個體權利與社會的和諧穩定被置于突出位置，然而農村基層組織卻呈現治理權力弱化與治理責任缺失的態勢。由此，農村基層組織被束縛住手腳，從而誘發其在基層治理工作中喪失原則與底線，對于許多不符合法律和制度規定的行為一再忍讓，不予追究，而農民則步步緊逼，借機謀求個人私利。

一方面，大量的農村流動人口使村級“一事一議”籌資機制運行受阻。在經濟欠發達地區的農村，面對農村大量人口流動以及留守婦女老幼的現狀，村民大會由于剩余勞動力的大量流出導致缺席嚴重，以至于無法達到舉行會議的法定人數，難以召開村民會議，“一事一議”籌資機制運行不暢。另一方面，激勵機制缺失使“一事一議”陷入集體行動困境。由于當下農村處于“半熟人社會”，村社原子化狀態日益凸顯，一旦村社輿論難以有效遏制少數人搭便車行為，自然就產生了“少數決定多數”的結果。“在村莊自身內聚力不斷下降的情況下，國家弱化鄉村治權又導致村級組織的動員能力和組織能力的下降，二者共同形塑了當下村級組織消極不為的邏輯”。

（二）基層治理物質性資源匱乏

農村基層組織所支配的財力資源決定了其服務動力與提供的公共服務水平。稅費改革以及取消農業稅在一定程度上減輕了農民負擔的同時必然沖擊農村公共服務供給體制與基層治理方式。大量的研究表明，稅費改革在減輕農民負擔、規范鄉村稅費征繳的同時，也使得農村基層組織失去了各項提留款，促使基層財政呈現“吃飯財政”與“空殼化”狀態，最終使其喪失了為農民提供公共服務的動力。

首先，村集體土地資源“空殼化”削弱了村組織運作空間。農村基層組織治理能力形成的重要外部動因是物質性資源，而最為關鍵的物質性資源是農村土地。因為農村集體土地是由農村基層組織以農民集體的身份加以管理，同時也是農村集體經濟的主要來源，由此村組織擁有土地發包權與調控權意味著掌握了農村的集體經濟資源，從而為其治理亂局提供重要的經濟支撐。

自1998年以來，國家在農村開始逐步實施土地二輪延包政策以及推進土地確認權確認工作，作為集體土地所有者的村組織所掌握的土地權力日益嚴重虛化，主要表現為其喪失了對集體土地資源的調控權和發包權。村組織的集體土地調控權和發包權被架空勢必造成其手中可支配的物質性資源大幅度銳減，尤其在稅費改革以及取消農業稅后，國家土地權力進一步呈現固化趨勢，村組織喪失了通過調整土地及其利益來獲取權力和資源的可能。村集體土地資源一步步走向空殼化，2010年，陜西494個調查村中，48.4%的村沒有任何收入來源，時至當下，很多村社集體經濟收入處于缺乏創收空間的狀態，村莊公共事業受到財力資源短板的制約也就無從談起，村干部從而失去作為空間和話語權。農業稅取消后，多數基層干部反映他們想為村民辦事卻苦于難以籌集資金放不開手腳。

其次，財政資源的銳減抑制了村組織的公共服務供給能力。村社對于土地資源所有權的虛化意味著農村基層組織對集體土地資源調控力度急劇弱化，其手中掌握的可支配物質性資源大幅度銳減。此外，“一事一議”制度的失效削弱了農村基層組織的資源汲取能力，籌資的狀況并未隨著稅費改革推進及“一事一議”制度的廣泛實施而有所改善，全國2004年的人均籌資與2003年的1.8元相比反而下降12.9%。隨著村集體資源呈現“空殼化”狀態以及“一事一議”制度的失效，部分村組織陷入財政危機狀態，從而誘發其組織行為異化。

一方面，后稅費時代村組織“空殼化”財政困境促使中央政府和省市地方政府在逐年加大向農村的財政資金的轉移支付力度，但是有限的資金往往只是杯水車薪，無法填補村組干部工資報酬與村級組織辦公經費的缺口，難以救村組織于水火之中。支農財政資金的有限性和分配的非均衡性使其不足以滿足農民日常生產生活中的公共品需求。面對外部財政資源的匱乏和短缺，村組織則采取“風險最小化邏輯”作為其組織和權力運作邏輯，即盡可能將責任推卸。

另一方面，村組織為有效解決其自身“吃飯財政”的窘境，則不惜采取冒最大風險通過短期機會主義的行為邏輯去“跑錢”。稅改后，村組織的工作重心出現位移，由“為民服務”開始轉向“為商服務”，“招商引資”與“爭資跑項”成為其工作的重中之重。村組織盲目地圍繞經營土地和開發產業項目大做文章，甚至不惜冒著與民爭利的政治風險擴大財路。在“風險最小化邏輯”和“短期機會主義行為邏輯”的誘導下，部分村組織的組織行為發生異化，其對于鄉村基層治理和公共服務供給變得漠不關心，消極無為，盡可能的減少或不向農民提供公共服務，導致其公共服務供給能力蛻化。

（三）基層治理權力性資源收縮

當前農村基層治理現狀呈現出村級組織官僚化色彩日益濃厚，鄉土色彩日益淡薄。韋伯在闡述官僚制發展理論時指出“足夠的財政資源和公共財政的發展是建立理性化官僚制的基礎，官僚化也是一種財政理性化（即訴求于系統的、制度化的財政資源）的過程”。換言之，只有當農村基層組織具有制度化的財政資源和權力資源時，才具備相應的鄉村治理能力。

首先，強制性權力退卻弱化村組織支配協調能力。英國學者邁克·曼把國家權力劃分為強制性權力與基礎性權力，強制性權力是指“國家在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提自行行動的范圍”。稅費改革前，村組織具有雙重角色，即村社“當家人”與國家權力“代理人”，其權力運作權威性與合法性既源于農民內心的信任與認可，也源于國家授權的成分。村組織作為制度性暴力的合法擁有者，其權力運行模式遵循“命令一服從”的原則。村民對于村社和村社權力掌權人存在利益依賴關系，村民必須無條件服從村社集體權力，所以村組織幾乎無需農民的認同就可以強制性地推進各項工作。

然而，由于稅改后各項稅費項目的取消實現了由“國家-農村基層組織-農民”的間接治理模式向“國家-農民”的直接治理模式轉變，相應的國家不需要對村組織配置強制性權力。因此，村組織強制性權力的剝離和取消使其缺乏足夠的動力和意愿去凝聚、調動和配置資源以實現農村基層的有效治理。稅改后，國家通過《中華人民共和國土地承包法》與《中華人民共和國物權法》等法律制度將農村基層組織作為集體土地所有者的所有權被架空和虛化，進而失去了土地調控權和配置權，其掌握的可支配的物質性資源大幅度減少，進而導致村組織無法通過土地調整實現公共產品供給。

此外，伴隨著后稅費時代農村基層財政資源的銳減，村組織難以正常運轉，更無法為村民提供基本的公共產品。國家為實現農村公共產品供給而推行的“一事一議”協商制度在取消鄉村兩級組織向農村收取任何費用權力的同時，也堵住了從農民手中提取資源進行村莊公益建設的通道，農村公共產品供給很快陷入困境。“過去無法，干部有法；現在有法，干部無法”道出了農村基層干部的心酸與無奈。受到權力性資源萎縮的制約，農村基層干部在行事的過程中很容易觸犯某些高壓線，所以，為了最大限度地降低風險，“消極行政”與“不作為”則成為農村基層干部的最佳理性選擇。

其次，基礎性權力不足誘發村組織合法治理手段缺失。基礎性權力是指“國家滲透市民社會，在其統治領域內有效貫徹其決策的能力”。農業稅全面取消后，強制性權力在農村地區退卻的同時，基礎性權力卻稍顯不足，由此就為處在兩種權力缺失交叉真空地帶的村莊灰黑勢力內生性權威彰顯提供了空間。當前部分村組織權威呈現衰敗態勢，其背后所折射出的深層次原因恰恰在于農村基礎性權力的弱小，即村組織受到財政資源匱乏和制度性權力短缺的制約無法保證鄉村治理各類目標的順利實現。“如果農村基層組織缺乏制度性的財政資源，則缺乏為農村基層社會提供充分公共產品的能力以及執行國家政策的常規性能力。相應地，如果基層政權組織的制度化權力弱小，則缺乏維持鄉村秩序的常規性、規范化權力，而不得不進行“正式權力的非正式運作”。稅費改革后，一方面是制度型權力極度萎縮，使得農村基層干部喪失對村民的支配能力，然而另一方面農村基層干部面對維穩壓力、“釘子戶”上訪壓力有增無減，在基層組織面臨缺乏合法的治理手段時，不得不借助村內混混等灰黑勢力滿足其治理需求。由于混混等灰黑勢力與農村基層組織形成利益共謀，因此他們可以通過各種途徑汲取國家向農村下發的資源，最終形成新一輪鄉村治理“內卷化”。

責任編輯：葉民英