我國鐵路行業融資問題研究及對策

李倩

【摘要】 當前正值我國鐵路高速發展和鐵路體制改革的關鍵時期。本文分析了鐵路行業融資存在的主要問題，并在深入分析鐵路行業融資困境成因的基礎上，有針對性地提出鐵路行業融資對策建議，以期為解決鐵路行業融資困境、促進鐵路行業持續健康發展提供參考。

【關鍵詞】 鐵路 融資 改革 對策

一、我國鐵路融資存在的主要問題

1、資金缺口巨大，鐵路建設陷入融資困境

我國鐵路投資多年保持高位運行，2014年完成投資8088億元，再創歷史新高。目前鐵路建設資本金中，鐵路建設基金每年約500～600億元，鐵路專項資金每年100億元左右。如按鐵路年度投資6000億元考慮，地方政府及企業出資約1000億元，中央預算內資金每年約100億元，預計每年資本金來源約1700～1800億元，不考慮還本付息資金，則資金缺口將高達4200～4300億元。巨額資金缺口使我國鐵路建設陷入融資困境，2011年就曾出現多條高鐵線路由于融資難導致資金鏈斷裂進而暫時停工或緩建的情況。鐵路融資難問題已經成為阻礙鐵路建設發展的重要問題。

2、債務水平較高，盈利狀況不佳

近年來，我國鐵路已形成負債為主的融資模式，但由于鐵路行業盈利狀況不佳，這種融資模式與鐵路經營水平和盈利能力極不匹配。中國鐵路總公司2013年末的負債突破3萬億元，資產負債率高達63.93%，稅后利潤則為2.57億元。同時，負債為主的融資模式抗風險能力較弱，極易受到經濟形勢和國家宏觀政策調整的影響，難以保障鐵路建設的可持續發展。

3、籌資渠道單一，融資規模受限

目前鐵路債務融資主要來源于發行債券和銀行貸款。然而，一方面，中國鐵路總公司發行企業債受限于《企業債條例》，即發行上限不能超過公司凈資產額的40%。2012年底原鐵道部凈資產總額為16951.38億元，而發行企業債券余額為7591億元，比率達44.8%。因此，中國鐵路總公司后續發行鐵路建設債券的空間已極為有限，即使具有發債空間，高企的債務成本也為中國鐵路總公司帶來巨大的財務壓力。另一方面，《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》等有關監管法規對于中國鐵路總公司的融資規模有所制約，中國鐵路總公司已被銀監會多次警示。僅通過發行債券和銀行貸款的模式融資已不能滿足鐵路建設資金的需求。

二、我國鐵路行業融資困境成因分析

1、歷史上長期政企不分的管理體制

長期政企不分的管理體制是造成鐵路管理不善以及經營性困難的一個主要原因。我國鐵路長期缺乏真正體現政府權威的獨立監管機構，原鐵道部政企不分，對于社會資本投資鐵路模式、社會投資回報方式、項目建成后的經營方式、政府監管措施等重要問題，缺乏具體明確的配套制度和政策措施，投資者權益得不到有力保障，鐵路債務困境在原有體制框架內無法根本解決。

2、國家對鐵路建設支持力度不足

由于鐵路具有促進地方經濟發展、保障國家安全、降低社會成本等公益性作用，幾乎世界各國政府都承擔了大量鐵路建設費用。而我國正處在鐵路建設高速發展時期，政府預算資金有限，難以承擔大額鐵路建設費用。目前中央財政每年對鐵路的直接投入僅100億元左右，這對于每年幾千億元的鐵路建設投資而言無疑是杯水車薪。

3、嚴格的運價管制和低運價政策

長期以來，我國的鐵路運輸一直實行嚴格的運價管制和低運價政策，鐵路運輸價格由國家統一制定，且多年來基本不變。這種定價機制不能真實地反映鐵路運營成本及運輸市場供求關系。在當前鐵路建設大規模展開的情況下，這種帶有政府公益性質的過低、過嚴的鐵路運價己經嚴重影響到了鐵路系統自身的利潤積累以及社會資本的進入。

4、公益性鐵路與經營性鐵路界限不明

按照是否以營利為目的，我國的鐵路建設項目可以分為公益性鐵路和經營性鐵路。公益性鐵路運量小，有時還要承擔政治性運輸任務，一般是虧損運營，應由中央或受益地方政府進行投資；經營性鐵路可以保持較好的盈利水平，能夠通過市場化運作，吸引社會資本。我國目前的狀況是公益性鐵路項目和經營性鐵路項目并沒有明確區分，無論是公益性鐵路還是經營性鐵路，都由中國鐵路總公司統一承擔融資、建設、運營直至還本付息的全部工作。在這種情況下，由于那些盈利能力好的經營性鐵路往往要用自身創造的利潤補貼公益性鐵路的虧損，其自身的利潤率就大打折扣，本可以憑借高回報吸引外部投資者的經營性鐵路項目也難以吸引外部投資。

三、國家支持鐵路行業的融資建議

1、加快鐵路體制改革

鐵路具有的商業性、公益性、自然壟斷、外部性等多重屬性，決定了政府和市場都是鐵路發展中不可或缺的主體。只有實現了政府和市場的協同配合，才能真正實現鐵路產業的可持續發展。盡管國家已采取一系列舉措推進鐵路投融資體制改革，但在實際運營中，社會資金沒有話語權，加上鐵路項目投資大、周期長，統一運輸調度和財務清算等特點，社會資本的效益難以落實和計算，仍將制約社會資本進入鐵路系統。下一步，應遵循市場和政府協同配合的發展思路，把推進鐵路投融資改革與確立鐵路運輸企業市場主體地位有機結合，通過有效的市場化運作，為有效吸引社會資本創造條件。

2、充分發揮政府的主導作用

（1）強化法律和制度保障。修訂、完善與鐵路當前改革發展形勢相適應的法律，使鐵路資金來源制度化、合理化，強調中央政府的必要投入和有效引導，為各級地方政府資金來源提供制度保障。同時，確保市場準入、稅收等的平等化，保障鐵路投資市場依法、規范、有序發展。

（2）借鑒國外鐵路財政援助、一體化建設運營模式。一是對在路網建設和地區經濟發展中占重要地位、社會效益好但經濟效益一般的項目增加財政投入；二是通過財政貼息、減免稅收等方式吸引更多社會資本參與鐵路建設；三是加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發利用。

（3）中央或地方政府為鐵路建設項目融資做信用擔保，降低融資風險，減少融資成本，保障鐵路建設融資順利進行。

3、提高鐵路收益水平

（1）按市場原則合理調整鐵路運價。2014年2月以來，鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，運價水平有所上調，但目前0.145元/噸公里的鐵路平均運價仍遠低于公路平均運輸價格，而鐵路客運價格從1995年至今基礎票價幾乎未變，遠低于公路、民航等其他運輸方式。對此，可建立鐵路運價隨公路運價變化的動態調整機制，按照市場價格調整鐵路運價，提高鐵路企業的市場競爭力。

（2）擴大鐵路建設基金的征收范圍并提高征收標準。鐵路建設基金現征收標準為3.3分/噸公里，2011年征收總額約648億元。根據鐵路貨物總周轉量推算，鐵路建設基金征收范圍約為鐵路全部貨運的2/3。在鐵路運價偏低、不能有效反映運輸成本的情況下，鐵路建設基金應該以減少免征范圍并將其最終并入鐵路運價為改革方向。

4、明確公益性鐵路與經營性鐵路的不同融資模式

公益性鐵路應借鑒國外鐵路改革發展經驗，由政府采取財政投入的方式解決債務問題、提供稅收優惠政策或給予充分的運輸補貼，充分發揮政府的主導作用。經營性鐵路可由市場機制進行調節，鐵路運輸企業可以通過合資修路、發行債券、銀行貸款等方式吸引多元化投資主體實現多元化融資。如煤運項目應以企業為主運作，客運專線和城際鐵路應以地方政府出資人代表為主體運作。

四、金融機構支持我國鐵路行業的融資建議

1、密切關注鐵路體制改革動態

國務院2013年出臺的《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，體現了國家進一步加大鐵路建設力度的決心和信心。金融機構應從國家戰略高度出發，一如既往地支持中國鐵路建設；進一步加大對鐵路行業的研究，密切關注鐵路體制改革動態，促進鐵路行業持續健康發展。

2、繼續提供貸款資金支持

2013年以來，貨運改革、鐵路運價機制改革穩步推進，同時，建立公益性、政策性運輸補貼機制，加大力度盤活鐵路用地資源、鼓勵土地綜合開發利用，強化企業經營管理等措施也正逐步落實，這些措施不僅將為社會資本進入鐵路創造條件，更將提高鐵路盈利能力和收益水平，從而更有效地保障鐵路行業債務償還。金融機構可充分把握當前鐵路建設加快、融資需求增加這一重要戰略機遇，為鐵路行業提供貸款資金支持，保障鐵路行業資金需求，并針對不同類型項目采取不同的信貸政策。

3、全力支持鐵路債券發行

進一步加強鐵路行業研究和市場分析，研究鐵路建設債券新的發行和交易市場，創新發行品種和發行方式。例如，可以嘗試可轉換債券融資，即鐵路企業嘗試發行可轉換債券，待企業經營管理進入正軌，經濟效益等各方面達到上市要求后，再改制企業為上市公司，從而相應地把債券轉換為股票。

4、探索資產證券化新渠道

鐵路建設耗資巨大，既需要債務性融資支持，也需要創新融資模式，降低資金成本。近三年我國鐵路建設累計貸款近1.7萬億，債券融資也超過4000億，將如此龐大的信貸資產進行證券化，有利于銀行等資產持有者盤活存量資產，增強持續授信的積極性。此外，鐵路建設方通過將在建或已建成的特定線路或特殊區段證券化，可大大降低鐵路建設融資成本。

5、積極參與鐵路發展基金的設立及運作

鐵路發展基金可以有效利用我國的大量閑置資金，而且具有風險性較小和存續時間較長的特點，能為我國鐵路發展吸引較多的權益資金。2014年4月2日國務院常務會議進一步確定了深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設的政策措施，其內容包括設立鐵路發展基金，拓寬建設資金來源，使基金總規模達每年2000～3000億元。鐵路發展基金將是鐵路投融資體制改革的突破口和抓手，成為搭建民間資本可投資鐵路的投資平臺。江西省已于2013年5月設立鐵路產業投資基金，總規模150億元，首期規模50億元，基金保證投資者年化6%的最低收益。廣東省也將探索建立鐵路發展基金，充分發揮財政杠桿作用，吸引包括民營資本在內的各類資金參與鐵路建設。金融機構應把握時機，積極參與鐵路發展基金的設立及運作。

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（責任編輯：張瓊芳）