農村集體經濟留用地開發問題研究

王偉兵　賀俊程

【摘要】 農村集體經濟留用地政策是推動社會主義新農村建設，統籌城鄉資源，促進城鄉發展，保障被征地農民利益，發展農村經濟，維護農村社會穩定的重要舉措。本文對蘿崗區征地及農村集體經濟留用地發展的現狀進行分析，對其中存在的問題進行梳理，最后提出農村集體經濟留用地有效利用開發的政策建議。

【關鍵詞】 蘿崗區 農村集體經濟留用地

一、蘿崗區征地及農村集體經濟留用地發展的現狀

截至2013年底，中新廣州知識城范圍內征地共涉及18個村、1個社區，面積達到4090公頃（62350畝）。其中，征地面積處在第一檔次（600～699公頃）的是何棠下村和楓下村，征地面積分別達到696.68公頃和661.53公頃；征地面積處在第二檔次（300～399公頃）的是燕塘村、黃田村和佛村，征地面積分別是399.91公頃、360.66公頃和300.64公頃；征地面積處于第三檔次（200～299公頃）的有四個，分別是鳳尾村、湯村、長庚村和重崗村，征地面積分別達到273.58公頃、253.24公頃、248.58公頃和230.91公頃。

中新知識城征地空間分布主要以2020年為時間分界點，2020年以前規劃征地面積為2024公頃（30360畝），而2020年以后規劃征地為2066公頃（30990畝）。中新知識城2020年以前征地占整個征地規劃的49.5%，而2020年以后征地占整個征地規劃的50.5%。

1、中新知識城留用地規模劃分

中新知識城留用地規模規劃分為近期留用地布局、中期留用地布局和遠期留用地布局。

近期留用地布局。蘿崗區在征地的過程中，考慮到重點項目引進、產業結構升級、產業集聚等多重因素，規定各批次的征地過程中都可以使用留用地，前提條件是符合土地利用總規劃、城鄉規劃。

中期留用地布局，又稱2020年留用地布局。中新知識城規劃2020年留用地共322.3公頃，其中符合2020年土地規劃建設用地的留用地為189.2公頃；在已征地的4090公頃范圍內的有153公頃。

2、中新廣州知識城留用使用情況

留用使用主要包括留用地性質和留用地開發。中新廣州知識城留用地性質主要分為工業用地、商業用地、商務用地和教育科研用地四種。一般而言，工業用地和商業用地規模較大。2020年留用地中工業用地和商務用地分別達到105.73公頃和122.75公頃，占留用地面積的比例分別為33%和38%；而遠期留用地規劃中工業用地和商務用地分別達到212.82公頃和162.30公頃，占留用地面積的比例分別為37%和28%。這充分表明，留用地的主要用途在于工業和商業。

二、蘿崗區農村集體經濟留用地利用存在的問題

1、留用地產權不明確

我國現行的《土地管理法》等文件中，對農村集體土地收益、增值等方面的法律法規存在缺陷，導致農村集體經濟組織享有的集體土地行使權是不充分的。同時，地方性的文件規定，集體經濟留用地不能以集體經濟組織中的個人名義進行登記管理，而要以被征地的農村集體經濟組織的名義進行登記管理，且不允許政府和集體經濟組織把土地分配到集體組織中的個人。

農村集體經濟留用地的產權分割政策不明確。在《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》和《關于貫徹實施〈廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》文件中，都沒有明確農村集體經濟用地的產權問題。只是規定留用地原則上保持集體土地性質，而在城鎮規劃范圍內的留用地可以征收為國有土地。留用地使用權轉讓、出租或通過其他形式用于經營性項目和工業用地，可以參照國有土地使用權公開假意的程序和辦法，通過招拍掛土地市場方式進行。

在政府實際操作層面，由于留用地產權不明確，致使村集體經濟組織及村民個人在地方政府實際征地的過程中對留用地的地塊選址、留用地價值等方面只有簡單的知情權，沒有實質性參與土地估價、議價和定價的過程，農民合法利益在一定程度上很難得到保障。

2、留用地規劃不詳細

廣州開發區留用地規模只是根據征用地的10%進行保留，但是，沒有對其用途、地塊的選址等進行合理的規劃。沒有對留用地的規模進行詳細的規劃。從《廣州市蘿崗區土地利用總體規劃（2010—2020）》中可以清楚看出，在土地規劃中，嚴格控制城鎮建設用地擴張規模，保障重點建設項目用地需求，大力推行城鎮建設用地集中布局和產業集聚，總體上形成中新知識城與七個城區共同發展的土地利用空間格局。到2020年，建設用地總規模控制在1443公頃，城鄉建設用地總規模控制在10373公頃，城鎮工礦用地總規模為8900公頃；而全區耕地保有量為5150公頃，基本農田保護面積為4500公頃。而對經濟留用地沒有進行總體的規劃和控制。

3、留用地政策不夠細化

首先，國家層面的關于土地方面的法律和政策主要有《中華人民共和國土地法（第二次修訂）》（簡稱《土地法》）、《國務院關于深化改革嚴格土地土地管理的決定》、《國務院關于促進節約集約用地的通知》。其中《土地法》第二條明確規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，及全民所有制和勞動群眾集體所有制”，但是沒有進一步將集體土地在征收的過程中進一步細分為留用地和非留用地，留用地的土地性質、土地用途、開發性質等都沒有相關的解釋，從而會引起留用地在項目開發實際操作過程中較多的問題。《國務院關于促進節約集約用地的通知》第十六條“要高度重視農村集體建設用地的規劃管理”中規定“利用農民集體所有土地進行非農建設，必須符合規劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止‘以租代征將農用地轉為非農用地”。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農民”中規定“對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”。以上的文件均沒有明確農村集體經濟組織在土地征用過程中的留用地問題，留用地如何儲備、如何評估、如何入股、留用地開發、留用地項目處置、留用地項目的增值分配、留用地融資抵押等一系列問題均未涉及。

其次，廣東省關于集體經濟組織留用地方面的政策法規主要有《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》、《關于貫徹實施〈廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法施行〉的通知》、《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。以上的文件雖然對廣東省農村集體經濟組織留用地的留用規模、選址、補償方案、開發模式等進行了較為詳細的規范，但是對于留用的性質仍然沒有完全界定清楚。《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第六條規定，“留用地應當依法轉為建設用地。留用地原則上保留集體土地性質；在城鎮規劃范圍內的留用地可征收為國有土地”。這雖然在一定的程度上規定了留用的性質問題，但是還比較含糊，在實際操開發過程中，地方政府和開發商都不敢輕易開發留用地。

三、農村集體經濟留用地有效利用開發的政策建議

為進一步優化城市空間布局，同時滿足重點項目的用地需求，使蘿崗區成為“知識經濟先行區、自主創新示范區、智慧城市樣板區、宜業宜居生態區”，要切實做好社會經濟發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃，極大限度地利用開發好農村經濟留用地，使之既能有效統籌城鄉空間資源配置，優化城市空間功能布局，保護好耕地資源集約節約可利用，保證經濟留用地合理開發，又能確保國家、省乃至市縣等重點項目的順利實施，促使環境、經濟、社會協調發展。

1、進一步明確留用地產權

首先，要進一步明確留用地在國家征用的過程中產權轉變問題，即由集體土地轉變為土地的過程中，應該享有國有土地在市場上同等的待遇，不應該進一步區分為集體留用地和非集體留用地，應統一視為國有土地，按照市場價格統一在市場上流轉。其次，明確留用地項目產權問題，主要指留用地開發的房地產項目的產權分割問題，產權分割問題又進一步涉及到房地產前期購買問題和后期轉讓問題。

2、加強農村集體經濟組織留用地的規劃管理

對經濟留用地要嚴格按照可建設征地（符合“兩規”）的10%返還留用地，同時結合中新知識城開發建設實際情況，采取“貨幣補償、物業置換、實地返還”等多種方式，確保被征地農民合法利益得到保障。應按照中新廣州知識城當前征地和未來經濟社會發展、產業升級的需要，對農村經濟留用地進行總量控制，并結合蘿崗區總體規劃、土地利用規劃，在發展壯大村級集體經濟的同時，也能保障國家建設用地需求。結合知識城發展的階段和規劃，按照“服從規劃、同一部劇、合理安排、節約集約使用”的原則，對農村集體經濟留用地的選址進行科學合理的統一安排。由蘿崗區政府、廣州經濟開發區和中新廣州知識城會同國土規劃局等單位進行規劃，鼓勵各個村之間實現跨村選址、集中連片區留地。

3、加強農村經濟集體組織留用地的開發管理

首先，要按照城市發展規劃、土地節約集約利用規劃、重點項目發展規劃等要求，對留用地進行有序開發，鼓勵公益性項目，限制環境污染項目。其次，在對農村留用地的開發管理過程中，應該根據城市總體規劃、城市功能、產業發展規劃、重點項目引進計劃等，將中新知識城合理劃分為核心區、一般區和邊緣區，分類對留用地進行開發建設。對核心區應該遵循城區標準進行規劃、建設，從而提高城市規劃和建設檔次和品味。再次，對留用地要采取規劃、開發和監管并重措施，有效盤活留用地，加快中心城區發展，同時有效壯大集體經濟，在征地的過程中，要全面考慮留用地政策的適應范圍、留用地指標核發、留用地指標管理、留用地指標使用等，從而能夠合理對留用地的位置、規模等進行科學布局。最后，進一步完善留用地項目開發方式。農村集體經濟組織留用地出讓開發應該由村集體經濟組織根據經濟發展的實際情況自行選擇。集體經濟組織可以選擇自主開發、留用地貨幣化、合作開發等模式。農村集體經濟組織可在充分考慮當地經濟發展、產業升級、城鎮規劃的基礎上，對集體經濟留用地進行自主開發。同時，農村集體經濟組織留用地項目可以根據新建項目用地實際需求出發，參照國有土地出讓方式，以招拍掛方式在土地市場上進行公開出讓。為進一步規范集體經濟組織留用地出讓，可以先通過土地儲備中心備案，通過土地評估機構對留用地進行客觀評估，交易過程公正公平合理，使集體經濟組織和個人的利益最大化。農村集體經濟組織可以根據自身實力和合作方的需要，共同開發農村集體經濟留用地。

4、加強審計監督及土地監管

以土地出讓收支為切入點，加強對經濟留用地規劃、供應、開發、融資等環節的審計監督，以進一步加強對土地的監管。主要在以下幾個方面展開審計：對土地儲備管理進行審計，以了解土地儲備動態；依法加強土地出資金審計，追蹤資金的來龍去脈；加強土地違法行為的責任追究；加強征地補償金等方面審計，切實保障被征地農民利益。

【參考文獻】

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（責任編輯：胡婉君）