農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地開發(fā)問題研究

王偉兵　賀俊程

【摘要】 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地政策是推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，保障被征地農(nóng)民利益，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要舉措。本文對蘿崗區(qū)征地及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對其中存在的問題進(jìn)行梳理，最后提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地有效利用開發(fā)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 蘿崗區(qū) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地

一、蘿崗區(qū)征地及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地發(fā)展的現(xiàn)狀

截至2013年底，中新廣州知識城范圍內(nèi)征地共涉及18個村、1個社區(qū)，面積達(dá)到4090公頃（62350畝）。其中，征地面積處在第一檔次（600～699公頃）的是何棠下村和楓下村，征地面積分別達(dá)到696.68公頃和661.53公頃；征地面積處在第二檔次（300～399公頃）的是燕塘村、黃田村和佛村，征地面積分別是399.91公頃、360.66公頃和300.64公頃；征地面積處于第三檔次（200～299公頃）的有四個，分別是鳳尾村、湯村、長庚村和重崗村，征地面積分別達(dá)到273.58公頃、253.24公頃、248.58公頃和230.91公頃。

中新知識城征地空間分布主要以2020年為時間分界點，2020年以前規(guī)劃征地面積為2024公頃（30360畝），而2020年以后規(guī)劃征地為2066公頃（30990畝）。中新知識城2020年以前征地占整個征地規(guī)劃的49.5%，而2020年以后征地占整個征地規(guī)劃的50.5%。

1、中新知識城留用地規(guī)模劃分

中新知識城留用地規(guī)模規(guī)劃分為近期留用地布局、中期留用地布局和遠(yuǎn)期留用地布局。

近期留用地布局。蘿崗區(qū)在征地的過程中，考慮到重點項目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)集聚等多重因素，規(guī)定各批次的征地過程中都可以使用留用地，前提條件是符合土地利用總規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃。

中期留用地布局，又稱2020年留用地布局。中新知識城規(guī)劃2020年留用地共322.3公頃，其中符合2020年土地規(guī)劃建設(shè)用地的留用地為189.2公頃；在已征地的4090公頃范圍內(nèi)的有153公頃。

2、中新廣州知識城留用使用情況

留用使用主要包括留用地性質(zhì)和留用地開發(fā)。中新廣州知識城留用地性質(zhì)主要分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、商務(wù)用地和教育科研用地四種。一般而言，工業(yè)用地和商業(yè)用地規(guī)模較大。2020年留用地中工業(yè)用地和商務(wù)用地分別達(dá)到105.73公頃和122.75公頃，占留用地面積的比例分別為33%和38%；而遠(yuǎn)期留用地規(guī)劃中工業(yè)用地和商務(wù)用地分別達(dá)到212.82公頃和162.30公頃，占留用地面積的比例分別為37%和28%。這充分表明，留用地的主要用途在于工業(yè)和商業(yè)。

二、蘿崗區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地利用存在的問題

1、留用地產(chǎn)權(quán)不明確

我國現(xiàn)行的《土地管理法》等文件中，對農(nóng)村集體土地收益、增值等方面的法律法規(guī)存在缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的集體土地行使權(quán)是不充分的。同時，地方性的文件規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)留用地不能以集體經(jīng)濟(jì)組織中的個人名義進(jìn)行登記管理，而要以被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義進(jìn)行登記管理，且不允許政府和集體經(jīng)濟(jì)組織把土地分配到集體組織中的個人。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地的產(chǎn)權(quán)分割政策不明確。在《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》和《關(guān)于貫徹實施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》文件中，都沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)用地的產(chǎn)權(quán)問題。只是規(guī)定留用地原則上保持集體土地性質(zhì)，而在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可以征收為國有土地。留用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租或通過其他形式用于經(jīng)營性項目和工業(yè)用地，可以參照國有土地使用權(quán)公開假意的程序和辦法，通過招拍掛土地市場方式進(jìn)行。

在政府實際操作層面，由于留用地產(chǎn)權(quán)不明確，致使村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民個人在地方政府實際征地的過程中對留用地的地塊選址、留用地價值等方面只有簡單的知情權(quán)，沒有實質(zhì)性參與土地估價、議價和定價的過程，農(nóng)民合法利益在一定程度上很難得到保障。

2、留用地規(guī)劃不詳細(xì)

廣州開發(fā)區(qū)留用地規(guī)模只是根據(jù)征用地的10%進(jìn)行保留，但是，沒有對其用途、地塊的選址等進(jìn)行合理的規(guī)劃。沒有對留用地的規(guī)模進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。從《廣州市蘿崗區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020）》中可以清楚看出，在土地規(guī)劃中，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張規(guī)模，保障重點建設(shè)項目用地需求，大力推行城鎮(zhèn)建設(shè)用地集中布局和產(chǎn)業(yè)集聚，總體上形成中新知識城與七個城區(qū)共同發(fā)展的土地利用空間格局。到2020年，建設(shè)用地總規(guī)模控制在1443公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模控制在10373公頃，城鎮(zhèn)工礦用地總規(guī)模為8900公頃；而全區(qū)耕地保有量為5150公頃，基本農(nóng)田保護(hù)面積為4500公頃。而對經(jīng)濟(jì)留用地沒有進(jìn)行總體的規(guī)劃和控制。

3、留用地政策不夠細(xì)化

首先，國家層面的關(guān)于土地方面的法律和政策主要有《中華人民共和國土地法（第二次修訂）》（簡稱《土地法》）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地土地管理的決定》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》。其中《土地法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，及全民所有制和勞動群眾集體所有制”，但是沒有進(jìn)一步將集體土地在征收的過程中進(jìn)一步細(xì)分為留用地和非留用地，留用地的土地性質(zhì)、土地用途、開發(fā)性質(zhì)等都沒有相關(guān)的解釋，從而會引起留用地在項目開發(fā)實際操作過程中較多的問題。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》第十六條“要高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理”中規(guī)定“利用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，必須符合規(guī)劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴(yán)格禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格禁止‘以租代征將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地”。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農(nóng)民”中規(guī)定“對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”。以上的文件均沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征用過程中的留用地問題，留用地如何儲備、如何評估、如何入股、留用地開發(fā)、留用地項目處置、留用地項目的增值分配、留用地融資抵押等一系列問題均未涉及。

其次，廣東省關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織留用地方面的政策法規(guī)主要有《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》、《關(guān)于貫徹實施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法施行〉的通知》、《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。以上的文件雖然對廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地的留用規(guī)模、選址、補(bǔ)償方案、開發(fā)模式等進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)范，但是對于留用的性質(zhì)仍然沒有完全界定清楚。《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第六條規(guī)定，“留用地應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。留用地原則上保留集體土地性質(zhì)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可征收為國有土地”。這雖然在一定的程度上規(guī)定了留用的性質(zhì)問題，但是還比較含糊，在實際操開發(fā)過程中，地方政府和開發(fā)商都不敢輕易開發(fā)留用地。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地有效利用開發(fā)的政策建議

為進(jìn)一步優(yōu)化城市空間布局，同時滿足重點項目的用地需求，使蘿崗區(qū)成為“知識經(jīng)濟(jì)先行區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、智慧城市樣板區(qū)、宜業(yè)宜居生態(tài)區(qū)”，要切實做好社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，極大限度地利用開發(fā)好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)留用地，使之既能有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，保護(hù)好耕地資源集約節(jié)約可利用，保證經(jīng)濟(jì)留用地合理開發(fā)，又能確保國家、省乃至市縣等重點項目的順利實施，促使環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、進(jìn)一步明確留用地產(chǎn)權(quán)

首先，要進(jìn)一步明確留用地在國家征用的過程中產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變問題，即由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋氐倪^程中，應(yīng)該享有國有土地在市場上同等的待遇，不應(yīng)該進(jìn)一步區(qū)分為集體留用地和非集體留用地，應(yīng)統(tǒng)一視為國有土地，按照市場價格統(tǒng)一在市場上流轉(zhuǎn)。其次，明確留用地項目產(chǎn)權(quán)問題，主要指留用地開發(fā)的房地產(chǎn)項目的產(chǎn)權(quán)分割問題，產(chǎn)權(quán)分割問題又進(jìn)一步涉及到房地產(chǎn)前期購買問題和后期轉(zhuǎn)讓問題。

2、加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地的規(guī)劃管理

對經(jīng)濟(jì)留用地要嚴(yán)格按照可建設(shè)征地（符合“兩規(guī)”）的10%返還留用地，同時結(jié)合中新知識城開發(fā)建設(shè)實際情況，采取“貨幣補(bǔ)償、物業(yè)置換、實地返還”等多種方式，確保被征地農(nóng)民合法利益得到保障。應(yīng)按照中新廣州知識城當(dāng)前征地和未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的需要，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)留用地進(jìn)行總量控制，并結(jié)合蘿崗區(qū)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，在發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的同時，也能保障國家建設(shè)用地需求。結(jié)合知識城發(fā)展的階段和規(guī)劃，按照“服從規(guī)劃、同一部劇、合理安排、節(jié)約集約使用”的原則，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地的選址進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)一安排。由蘿崗區(qū)政府、廣州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和中新廣州知識城會同國土規(guī)劃局等單位進(jìn)行規(guī)劃，鼓勵各個村之間實現(xiàn)跨村選址、集中連片區(qū)留地。

3、加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織留用地的開發(fā)管理

首先，要按照城市發(fā)展規(guī)劃、土地節(jié)約集約利用規(guī)劃、重點項目發(fā)展規(guī)劃等要求，對留用地進(jìn)行有序開發(fā)，鼓勵公益性項目，限制環(huán)境污染項目。其次，在對農(nóng)村留用地的開發(fā)管理過程中，應(yīng)該根據(jù)城市總體規(guī)劃、城市功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點項目引進(jìn)計劃等，將中新知識城合理劃分為核心區(qū)、一般區(qū)和邊緣區(qū)，分類對留用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。對核心區(qū)應(yīng)該遵循城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)，從而提高城市規(guī)劃和建設(shè)檔次和品味。再次，對留用地要采取規(guī)劃、開發(fā)和監(jiān)管并重措施，有效盤活留用地，加快中心城區(qū)發(fā)展，同時有效壯大集體經(jīng)濟(jì)，在征地的過程中，要全面考慮留用地政策的適應(yīng)范圍、留用地指標(biāo)核發(fā)、留用地指標(biāo)管理、留用地指標(biāo)使用等，從而能夠合理對留用地的位置、規(guī)模等進(jìn)行科學(xué)布局。最后，進(jìn)一步完善留用地項目開發(fā)方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地出讓開發(fā)應(yīng)該由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況自行選擇。集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇自主開發(fā)、留用地貨幣化、合作開發(fā)等模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可在充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、城鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對集體經(jīng)濟(jì)留用地進(jìn)行自主開發(fā)。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地項目可以根據(jù)新建項目用地實際需求出發(fā)，參照國有土地出讓方式，以招拍掛方式在土地市場上進(jìn)行公開出讓。為進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織留用地出讓，可以先通過土地儲備中心備案，通過土地評估機(jī)構(gòu)對留用地進(jìn)行客觀評估，交易過程公正公平合理，使集體經(jīng)濟(jì)組織和個人的利益最大化。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)自身實力和合作方的需要，共同開發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地。

4、加強(qiáng)審計監(jiān)督及土地監(jiān)管

以土地出讓收支為切入點，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)留用地規(guī)劃、供應(yīng)、開發(fā)、融資等環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，以進(jìn)一步加強(qiáng)對土地的監(jiān)管。主要在以下幾個方面展開審計：對土地儲備管理進(jìn)行審計，以了解土地儲備動態(tài)；依法加強(qiáng)土地出資金審計，追蹤資金的來龍去脈；加強(qiáng)土地違法行為的責(zé)任追究；加強(qiáng)征地補(bǔ)償金等方面審計，切實保障被征地農(nóng)民利益。

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（責(zé)任編輯：胡婉君）