廣東省雙轉移政策面臨的機遇和挑戰

侯艷艷

【摘要】 本文以廣東產業和人力資源雙轉移為背景，分析了廣東省雙轉移政策下的經濟狀況、面臨的機遇以及存在的問題，并在此基礎上，綜合借鑒了以往的理論研究成果，針對廣東省產業和人力資源雙轉移過程中存在的問題，提出了解決辦法。

【關鍵詞】 雙轉移政策 機遇 挑戰

一、廣東省雙轉移政策下的經濟狀況

1、廣東產業發展狀況

廣東經濟發展形勢嚴峻，經濟增速下降，生產成本高位運行，企業效益大幅降低。世界經濟形勢嚴峻，一些發達國家的企業需要尋求新的利潤增長點，則可能向中國、向廣東轉移；而珠江三角洲地區的一些企業在嚴峻的形勢面前，也需要尋找出路，或就地轉型升級，或轉移到成本較低的地區，從而推進廣東產業轉型、升級和轉移。

2、珠三角地區差距比較大

據廣東省發改委區域經濟處統計：2006年，珠三角人均GDP約合5908美元，高于中上等收入國家平均水平；城鎮化率達82%，非農產業占97.2%，接近發達國家水平，非農就業比重達86.2%，已進入工業化成熟階段，珠三角是中國起飛的發展極。同時，收入差距也不斷擴大，珠三角人均GDP與其他三個地區的差距由2000年2.8～3.8倍擴大到3.95～4.6倍，東西兩翼與珠三角地區差距拉大。此外，人均生產總值的基尼系數也能直觀地反映地區間經濟發展水平的不平衡狀況。有關部門測算，廣東各區域間人均生產總值的基尼系數在2000—2005年逐年增大，由0.2647上升到0.3057，顯示出區域經濟發展不均衡程度逐漸加深。

另據測算，2006年廣東地區發展差異系數為0.77，高于全國0.65的平均水平，也高于同期山東（0.58）、江蘇（0.71）、浙江（0.38）等沿海省份的地區差異水平。因此，廣東既要實施多極化戰略，在東西北部打造一批發展極，以縮小與珠三角的差距，又要積極尋求擴散效應大于極化效應的有效措施，防止發展極與周邊地區差距擴大。東西兩翼和粵北山區長期落后于珠三角的重要原因之一：在于缺少若干引領區域起飛的發展極，有些地區不僅與珠三角地區差距拉大，而且成為全國沿海地區的經濟低谷區。通過實施“雙轉移”，把一些條件好的產業、地區培育成實力雄厚的增長點即發展極，可縮小與珠三角的差距，實現優中、振東、拓西、扶北的新格局。

隨著珠三角高速公路網絡快速延伸和投資環境的改善，珠三角產業呈現加速向周邊“扇狀轉移”的趨勢。緊鄰珠三角核心經濟區的清遠、河源、云浮等市縣已迅速成為了承接珠三角產業轉移的熱土。通過這樣的輻射，可以帶動東西兩翼和粵北山區的發展。

3、雙轉移實施現狀

“雙轉移”是廣東把握新一輪國際產業調整和轉移機遇，主動承接新一輪國際先進制造業和現代服務業轉移的戰略舉措，也是為珠三角贏得產業結構優化升級的機遇。因而可將其培育成面向世界、雄踞東南亞的新發展極，即全球高技術產業研發制造和新興產業創業基地，國際高端生產性服務中心，區域性金融、會展、航運、物流、貿易中心。

二、廣東省雙轉移政策下面臨的機遇

1、雙轉移為廣東經濟帶來轉機

美國花旗集團執行董事、著名作家、戰略家羅伯特·勞倫斯·庫恩到訪廣東，寫下《中國30年——人類社會的一次偉大變遷》和《他改變了中國——江澤民傳》，其中提到當前廣東面臨著的三大挑戰：一是從中低端制造業向中高端制造業轉型升級中，對自主創新能力的巨大挑戰；二是城鄉區域發展的巨大差距、環境污染帶來的挑戰；三是國際金融危機帶來的經濟發展的挑戰。庫恩的三大挑戰歸并到一點，就是廣東30年來形成的傳統發展模式的弊端在國際金融危機的挑戰面前進一步暴露。庫恩稱廣東進行產業結構調整是明智的選擇。他指出，經過30年的發展，舊有的經濟發展模式已經不再適用，尤其是面臨當前前所未有的金融危機，廣東必須化危機為機遇。

廣東應對國際經濟危機帶來的世界經濟格局變化，還需在博弈中找到適合自己的路徑。來勢洶洶的國際金融危機，給外貿依存度高達155%的廣東經濟造成嚴重沖擊。廣東應把挑戰當機遇，變壓力為動力，適時推出“雙轉移”戰略，“將珠三角勞動密集型企業轉移出去，將山區的勞動力轉進產業園”，力圖擺脫全球產業布局中的“低端”和“下游”，以頑強精神進行產業轉型升級，推進科學發展。2014年1—6月份，全省經濟運行呈現平穩增長或降幅收窄趨勢，據統計，上半年生產總值達16538億元，增長7.1%，已呈逐月上升態勢，固定資產投資和社會消費零售總額同比增長15.5%和15%。

2、廣東政府政策上的支持

為提高自主創新能力，廣東大手筆構建現代產業創新體系。如廣州開發區設立種子基金和10億元創業投資引導基金，180億元打造創新載體廣州科學城。2013年高新技術“雙轉移”為廣東多地區的發展不平衡“破題”。

廣東省政府已認定產業轉移工業園，并按照總體規劃的要求，在現有產業的基礎上，突出比較優勢，重點發展一、二個優勢產業，不斷延伸和完善產業鏈，凝聚產業發展力量和產業集聚效應。省政府在省認定的產業轉移園中，擇優重點扶持若干個管理好、主業突出、發展潛力大的產業轉移園，加大投入，完善配套設施，使其成為全省示范性產業轉移園。產業轉移工業園作為一種旨在解決區域經濟發展不平衡的產業轉移模式，從2005年開始就逐漸在廣東省山區及東西兩翼推進，并初見成效。

三、廣東省雙轉移政策下存在的問題

1、產業園建設問題凸顯

工業園區是承接產業轉移、加速產業集聚、培育產業集群的主要載體。發展工業園區，有利于優化資源配置、共享基礎設施、集中治理污染、集約利用土地。這也是當前廣東省在“雙轉移”過程中加快建設產業轉移工業園的目的所在。

廣東省現有的產業轉移工業園達70余個：珠三角產業轉移園主要集中在惠州和肇慶，共8個；粵西地區的產業轉移園分布在茂名、湛江、陽江、云浮，共19個；粵東地區的產業轉移園主要分布在汕頭、揭陽、潮州、汕尾，共6個；粵北及山區的產業轉移園主要集中在清遠、韶關、梅州、河源，共37個。其中產業轉移園最多的是梅州，共12個，其次是清遠和韶關共9個，最少的是汕頭和潮州各1個。在這些產業轉移工業園中，經廣東省認定的有26家。據測算，目前經廣東省認定的產業轉移園如果按規劃全部建成投產，年產值將達3000億元之多，這接近于2005年廣東省山區及東西兩翼14個市規模以上工業產值的一半以上。

產業轉移園的建設不僅對產業升級和轉移起著承接和推動作用，也在很大程度上縮小了珠三角和粵北山區以及東西兩翼的差距，還起著平衡經濟發展的作用。但產業轉移園在發展過程中也暴露出了一些問題，如規劃不足、重復建設、資金缺口大、招商引資緩慢等。產業轉移園要長足發展，需要重新規劃，同時應該與產業轉移進程并肩前行。

產業轉移園主要存在以下一些問題：一是缺乏宏觀規劃，主要表現為區位布局不合理和產業定位不明確，資金缺口較大，產業自籌資金難度也較大。二是續用地指標不足，政策缺失，沒有專門針對產業轉移的激勵政策。三是缺少配套政策，如出口優惠、異地改造補貼等。四是勞動力資源不足。

2、勞動力轉移中的問題

2008年上半年，廣東全省轉移出外省勞動力14.3萬人。雖然已經有部分珠江三角洲地區的企業轉移或將部分生產線或生產工序轉移到梅州、河源、韶關等市，但就目前情況看，“雙轉移”要真正達到政策設計者的初衷，還需要假以時日，并從現實出發，創新思路、尊重規律、優化路徑、改善環境。目前，“雙轉移”至少還存在一些難題：受產業基礎薄弱的影響，某些地區勞動力就地轉移的效果還未能充分顯現。因為本地勞動力難以就地找到數量充足且合適的就業崗位，同時相關的配套產業不足，人氣不旺，使得某些經濟欠發達地區的生活成本并不比珠江三角洲地區低。一些地區的產業鏈還沒有形成，市場還不旺，對本地年輕勞動力的吸引力不夠。

割裂式的產業轉移影響了產業基礎的發展和勞動力轉移的推進。因為企業各自為政、割裂式地實施產業轉移，結果是在一個不大的產業園，還有一些相互關聯度非常低甚至沒有關聯的企業坐落其中。由此，產業園區內的信息交流、人才培養、技術合作和零配件交易等都不能形成互補優勢，也不能發揮產業聚集效應，直接影響了產業園的進一步發展。同樣，也影響了勞動力的就業和培訓，使得培訓機構難以發展方向，最終使產業發展和勞動力轉移都難以進入良性循環的路徑和軌道，影響其健康發展。

3、雙轉移過程中產業結構問題

產業轉移與勞動力轉移就是產業布局與產業結構的優化選擇問題，因此產業轉移與勞動力轉移有其自身的規律。一方面，產業結構的優化是有其內在的規律的。早在1957年，日本經濟與經濟管理產業規劃理論的泰斗筱原三代平在其《產業結構與投資結構》一文中，就開始提出了產業結構優化的原則，后來發展為“筱原三基準”，即產業結構優化及演進的基準：一是收入彈性基準，即要扶持高收入彈性的產業優先發展；二是比較技術進步率基準，即要扶持高生產率上升率的產業優先發展；三是產業關聯度基準，即以產業的前、后關聯度確定其社會生產循環中的重要程度。產業轉移和產業結構優化必須考慮產業之間的關聯度，否則，就會使整個產業生產的鏈條出現裂痕甚至斷裂，影響產業發展的廣度和深度，最終影響產業轉移和產業升級的成功。另一方面，勞動力的轉移既要受產業基礎的約束，又受社會心理和勞動者個人選擇的制約。因為勞動力的需求是派生需求，受產業發展的制約；反之，具有豐富人力資本的勞動力又可以支持和引領產業的發展。因此，要推動勞動力的轉移，就必須發展適應勞動力素質和需求的產業基礎，為勞動力的轉移提供合適的就業崗位，不但數量要充足且崗位性質要適宜。另外，勞動者個人的就業心理、從業觀念、生活理念和技能水平也必須適應產業發展的要求，不斷進步和優化，否則，就會出現目前某些地區“農村勞動力轉移培訓有指標卻沒有足夠的人來培訓”的尷尬局面。面對現實，我們只能把握形勢，不走簡單復制道路，將危機轉化成挑戰，將挑戰轉化為機遇，在產業轉移中實現產業升級，以產業集群為抓手推進“雙轉移”。

四、廣東省雙轉移政策下未來的趨勢

1、加強產業園的建設

為順利推進產業轉移園建設，廣東省著力完善工作機制，建立了“省推進珠江三角洲產業向山區及東西兩翼轉移聯席會議”制度。同時，著力完善政策措施，先后制定了《廣東省產業轉移工業園認定辦法》、《關于貫徹實施廣東省產業轉移工業園認定辦法有關問題的通知》、《關于支持產業轉移工業園用地的若干意見（試行）》、《廣東省產業轉移工業園外部基礎設施建設省財政補助資金使用管理辦法》、《關于加強山區及東西兩翼與珠江三角洲聯手推進產業轉移中環境保護工作的若干意見（試行）》。廣東省委、省政府2008年5月出臺的《關于推進產業轉移和勞動力轉移決定》提出，以競爭方式擇優扶持欠發達地區15個省示范性產業轉移園建設，每個園區獲得5億元扶持資金。截至2014年底，已評選出3批次9個省示范園。政策上的保證將更好地促進產業園的建設。

2、加強對人才的教育培養

在培養人才的過程中，需要爭取政策上更大的支持，積極發展與粵東西兩翼、粵北山區的教育合作。隨著廣東產業結構的優化調整，一些勞動密集的低中端制造企業會向粵東西兩翼、粵北山區遷移，與之相配套的一些低中端制造企業也會落戶于此，這些地區也會產生設計與制造人才的需求。因此，廣東珠三角的高職高專院校要積極開展與粵東西兩翼、粵北山區的高職高專甚至中職院校的教育合作，聯合招生，共同培養制造業發展必需的人才，將創業教育融入教學過程。目前高職教育教學是圍繞如何將學習者培養成熟練的高技能生產第一線人才進行的，對學習者創業能力培養的教學課程較少。而廣東轉型將會促進廣東服務社會化的大發展，會蘊涵諸多的創業機會。

3、產業集群形式的發展

以集群式轉移迅速筑牢產業基礎，增強產業發展的競爭力。產業集群之所以成為集群就在于一些相互聯系的企業和機構在特定區域的空間集聚。一方面，通過集聚效應可以使企業的邊際收益遞增，生產成本降低。因為同行業的企業利用地理接近性，通過合資、合作或建立聯盟等方式共同進行生產、銷售等價值活動，如共同舉辦博覽會，加強廣告宣傳，降低營銷費用；大批量購買原材料等，既降低了原材料價格，也節約了單位運輸成本，使平均成本明顯降低，有利于價格競爭。另一方面，通過集聚效應可以加強營銷優勢。生產區位的集中增加了流通渠道的相應服務設施，形成批發與零售中心，使營銷成本降低，還能形成區位品牌效應，即產業區位是品牌的象征。此外，集聚也增強了信息的交流與透明度，增加了專業化分工，使企業形成網絡化結構，提高組織管理效率，降低了交易費用，推進了技術創新，最終有利于產業競爭力的提升。

以集群式轉移形成人才培訓的新機制，推進勞動力的就地轉移。一方面，產業集群本身就是一個社會性系統，是多種要素、多種主體、多種聯系協同形成的一個集合體。由于產業的集聚，使知識和技術的傳播和擴散在集群內部更為方便快捷，知識的積累和技術的加強更加可行，因而產業集群本身就有一個知識更新和自學習功能，從而使集群內部的勞動者得到學習的機會，在良好的知識和技術氛圍中獲得干中學的可能。由此，集群本身就是一種人才培訓的系統，有利于促進集群內的各類勞動者在產業集群的上、中、下游企業找到適合自己的職位，實現就業愿望。另一方面，集群式的發展有利于明確勞動者的培訓方向。集中發展產業集群需要的培訓機構，對勞動者提出適合產業發展的要求，有利于其實現就業技能培訓。以集群式轉移可以降低產業發展的社會管理和運營成本，提升地區魅力指數。

五、結論

廣東省推行雙轉移政策已經取得了明顯的效果，本文是對雙轉移的背景、所存在問題、具體的解決問題以及政策落實情況進行了簡單的分析。分別從產業園建設、人才培養方式的改進、產業集群發展模式方面進行了探討，提出了相應的解決辦法。本文的不足之處就是沒有尋找到具體的實例和數據來進行分析，將來可以選取具體的實例，收集相當的數據進行細致深刻的分析。

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（責任編輯：胡冬梅）