杭州城市建設的居住分異傾向研究

蔣清清

【摘要】 保障性住房建設是當前解決住房民生問題的重要辦法。以杭州市為例，由于土地財政等問題影響，選址較偏遠也造成了一定程度的居住分異傾向，產生了一系列的社會矛盾。本文在梳理國內外保障性住房建設的模式經驗基礎上，建議充分吸取“按中低收入人群建設”、“混和居住開發”、“以公共交通為主居住”和“結合新城區開發建設”等模式的優勢，以科學發展的眼光看待杭州市保障性住房的居住分異傾向，發揮國有房地產企業參建優勢，加強集成管理和統籌管理，從而避免杭州市保障性住房的居住分異傾向。

【關鍵詞】 杭州市 保障性住房 居住分異理論

黨的十八大報告提出“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”，從而將保障性住房建設提升到國家住房政策著力點的重要位置。目前，地方政府為了降低開發成本和發揮土地財政的作用，保障性住房的建設主要還是集中在區域位置比較偏僻和周邊配套設施不很完善的地塊，從而存在空間失配的問題，進而帶來社會群體的居住空間分異。居住空間分異（spatial mismatch）理論由美國哈佛大學學者John Kain于1968年首次提出，是指人口形成一定規模的居住小區在空間上的分化現象，典型的就是“窮人區”、“富人區”。隨著城市經濟消費結構轉型，城市中同一階層人群在居住空間上日益體現出同質性，進而形成城市空間的區位化分布所形成的社會問題。國內社會科學界從20世紀90年代中后期開始關注“居住分異”問題。大量宏觀分析和統計數據表明，中國城市的居住空間構成有分異的傾向。

一、杭州市保障性住房的居住分異傾向

保障性住房項目集中安排在地價較低的距城市稍遠地區，其原因主要有兩個方面：一方面來自于宏觀層面，即國家在大力推進保障性住房建設時，對地方政府的保障性住房建設只提出了總量供給的指標要求，缺少細節關注，特別是相關配套的制度規定，例如土地、建設資金上的配套，主要還是靠地方政府的重視程度；另一方面，就地方政府而言，以杭州為例，作為省會城市，其本身存在“級差地租”，土地出讓金又是其主要的財政來源，城市中心的優質地塊倘若用于“限價”、“微利”的保障性住房建設，將會影響政府的財政收入和城市整體的發展。

我國從1995年實行“安居工程”，1998年推出經濟適用房，2007年啟動保障房政策。2010年，國務院發布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》要求，國有房地產企業積極參與保障性住房建設和棚戶區改造。住房城鄉建設部、發展改革委、財政部等有關部門下達了年度計劃及中央補助資金。地方人民政府切實落實土地供應、資金投入和稅費優惠等政策，確保完成計劃任務。從2010年起杭州市的保障性住房項目逐漸開工，多數采用集中建設模式，建設量一直處于較高水平。在逐步調整優化保障性住房結構的過程中，逐步建立起動拆安置房、公租房、經濟適用房和廉租住房等多種保障房產品的供應體系。

近年來，杭州市所建保障性住房的選址大都位于城市發展的郊區或邊緣區域，大部分地塊與市中心距離較遠，多個主要的保障性住房集中區域基本都距市中心5km以上。杭州市現有保障性住房的房源分布較廣，將杭州市不同區域土地按地價不同分為八級，其中社會保障性住宅主要集中城市北面，基本處在五級及以外的區域，可以說主要用地屬于城市較低端的土地。杭州市的大型保障性住房集中區域主要有三塘區塊、北景園、三墩、九堡、丁橋、下沙和長睦，在空間上集聚特征較為明顯。保障性住房建設有較強的方向性，整體向北邊傾斜，區域并不均衡。

以丁橋居住區為例，保障性住房成片建設，項目規模過大。丁橋大型居住區匯集了大唐苑、長睦苑、后珠家苑、丁橋家苑、丁橋景園、農港苑、陽光逸城、北城銘苑等10多個保障性住房項目，有三個較顯著的特征，一是大規模集中建設、空間集聚、組團建設；二是空間選址較偏僻；三是配套設施不完善。相對于北上廣深等特大型城市，杭州市整體城市規模尚小，居住分異所造成的影響尚在可控范圍內，故只提出杭州市保障性住房具有居住分異傾向。

二、杭州市保障性住房居住分異傾向產生的影響

居住分異現象會使社會貧富差距逐漸顯現在城市的空間布局上，其直接后果是造成居住集聚與隔離，這種現象隱藏著諸多負面效應。現有研究表明，居住分異的加劇會使弱勢群體的人力資本積累速度、收入增長速度以及公共品消費水平降低。由于收入增速降低，收入差距將進一步擴大，社會流動性也將進一步降低，從而阻礙各階層代內與代際之間的社會流動。就杭州市而言，具體影響有以下方面。

1、城市空間失配

郊區化的保障性住房只能作為城市住房配置的一個補充，勉強滿足低收入群體的住房需求。快速拓展的保障性住房聚集區作為一種空間生產和再造，其前提條件并不成熟。最為關鍵的是，在郊區再造低收入群體的生存空間，實際上剝奪了其對城市中心空間的權益。就醫、求學、就業等需求仍然集中在城市中心地區，這就導致城市空間失配的問題。以交通通勤問題為例，雖然杭州市目前的交通較為發達，公共交通費用較為低廉，但交通擁堵、道路堵塞的問題十分嚴重，而保障性住房的郊區化會大大增加低收入人群的通勤時間成本，進而降低其生活品質，影響他們的總體福利水平。

2、居民就業困難

政府提供的保障性住房，其供給目標群體非常明確，即為城鎮低收入或中低收入住房困難家庭，其中還包括了外來務工人員和新杭州人。在對各大型保障性住房社區進行走訪時發現，保障性住房的居住群體年齡偏大，文化程度總體較低，多數為初中、小學及以下學歷。相應地，由于自身的教育水平和就業培訓機會的限制，其就業面比較狹窄，就業類型也比較單一，主要是勞動密集型產業，多為服務業和制造業。從杭州市目前保障性住房的分布來看，地理位置偏遠，周邊可供該群體就業的機會偏少，尤其是經過簡單的培訓就可以就業的相關產業并不集中。另一個明顯的現象就是單個保障性住房項目規模過大，并且多個項目組團集中建設，形成了大片低收入群體居住區，不利于提供互補性的就業機會。

3、公共設施配套不完善

與城市中心地區相比較，城市邊緣地區各項配套服務設施不完善，屬于質量較差的城市空間資源，對于中低收入群體而言，無異于使其本已處于弱勢地位的社會資源占有量進一步下降。由于在保障性住房開發時，基礎設施和配套設施的建設成本高，在政府補貼有限的情況下，建成的小區往往存在配套設施滯后的現象。居民入住后，許多規劃設計中的公共設施，如醫院、學校、商業設施等配套仍未建成。即使已建成并交付的醫院、學校等公共設施，其本身的師資和床位資源也不能完全滿足居民的需求。此外，道路等市政設施的建設也相對滯后，這極大地造成了居民生活和交通的不便。

4、治安管理不到位

由于低收入群體聚居，生活成本較低，社區化管理不完善，導致了盲目流入無正當工作、到處流動的“三無”閑散人員和少數不法分子集中，這部分人流動性大，成分復雜，跟蹤管理難度大。而新建保障性住房多處于郊區、郊界，責任劃定不清晰，治安管理難以到位，刑事案件高發。同時，直接面對他們的服務更是寥寥無幾，辦理戶政服務仍要到城市中心地區，造成大部分外來人口特別是新杭州人對城市缺乏歸屬感和認同感，既不利于城市化的發展，也不利于體現社會公平與合理。

三、保障性住房建設的模式研究

從國外經驗和眾多研究結果來看，保障性住房建設關系到中低收入階層在城市中的分布，是形成居住分異傾向的重要原因。西方各國普遍經歷了保障性住房的集中建設模式向配套建設、分散建設的逐步過渡和轉變。本文針對杭州市保障房建設居住分異傾向，重新梳理保障性住房建設的四種模式，在具體建設過程中綜合選用以下模式的優勢，盡量避免保障房建設的居住分異傾，以期為杭州市城市建設提供政策參考，充分提高杭州市保障性住房建設的整體水平。

1、按中低收入人群需求的建設模式

保障性住房的建設目標是解決中低收入人群住房問題，作為重大民生工程所投入的人力、財力和物力不可謂不大。在項目規劃和可行性論證階段，居民對住房位置、戶型和配套設施的要求，需要進一步細化，數據的準確性將直接影響項目受益群體的使用感受。規劃工作除需考慮一般性工程所需考慮的基本因素外，更應將中低收入群體自我提升的長遠發展目標納入其中，充分結合低收入人群的分布狀況、就業范圍、教育、醫療、交通出行、人口素質、生活習慣等狀況制定規劃。同時，應盡量避免大規模集中建設，減少中低收入人群聚集而產生居住空間分異的可能性。

2、采用混合居住的開發模式

混合居住主要有兩種模式：一種是分散模式，就是把待建的保障性住房在已有的中高檔小區中分散，形成一種“大雜居，小聚居”的居住模式；另一種是以市場為導向，把保障性住房計劃與以盈利為目的其他房地產項目相結合，實現各個階層群體的真正居住融合。由于我國過去長期實行計劃經濟體制和實物福利分房制度，城市居住空間以單位制為基礎，在住房分配上重視公平性，加上目前的居住空間分異現象還不是特別嚴重，這為混合居住模式的存在提供了賴以生存的社會土壤。

3、發展以公共交通為主的居住模式

與其他社會階層家庭相比，低收入家庭對價格低廉的公共交通設施和公益性公共服務設施的依賴性更強。從整個城市來看，以公共交通走廊為紐帶，公共交通導向的綜合用地組團為節點的布局方式是較為有效的土地利用模式。商業或住宅區依附于交通走廊，從而提高了整個城市的運行效率。杭州市人多地少，在軌道交通沿線以及配套支撐的新城安排適量的保障性住房，符合杭州市空間結構調整方向，可有效促進中心區城市功能的調整和優化，引導人口在城市范圍內合理分布。保障性住房可以在地鐵沿線或公交線路距離站點步行l0～15min的地段選址，建設高層的居住區，在兼顧地價的條件下，方便居民通行，降低生活成本。

4、結合新城區開發的建設模式

新城區雖然距離市中心較遠，但地價便宜，基礎設施配套較為完善，有利于提高保障性住房的使用效益。同時，保障性住房的建設又會給新城區帶來人氣，促進新城區的長遠發展，從而有利于城市形成多核心結構，緩解老城區人口、交通和就業等壓力。用新城區完善的基礎設施配套和優質的環境，帶動周圍土地升值，吸引投資，進而在周邊逐步布局城市辦公區和高檔住宅區，形成良性的循環，也能避免新城區變成“臥城”或“空城”。此外，投資增加會增大低收入群體就近就業的機會，使高收入群體與低收入群體形成良性的融合。

四、國有企業參與保障性住房建設的思考

當前，政府為確保社會民生，深入開展房地產市場調控，不斷加大對經濟適用房、廉租住房等保障性住房的建設投入力度，但保障性住房“微利事多”，對以盈利為目的的房地產公司來說吸引力不大。國有房地產企業主動承擔社會責任，積極參與保障性住房建設，是響應中央和地方政府號召，確保保障性住房整體建設質量的關鍵。圍繞杭州市保障性住房存在的居住分異傾向，國有房地產企業要加強以下三個方面的工作。

1、以科學發展的眼光看待杭州市保障性住房的居住分異傾向

杭州市本身的城市規模較小，“一江一湖一河”的地理格局對于城市居民住房開發存在著不可避免的客觀困難，考慮到原有的歷史文化資源保護和城市開發建設的成本，所能提供給保障性住房建設的用地不可能是核心區域的地塊，只能從大杭州的視角去解決用地選址較偏的問題。與此同時，杭州市正處于公共交通大建設的時期，可類比于上海浦東、武漢三鎮的城市建設。上世紀80年代，上海曾流傳“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”的輿論，但城市交通建設發展后，浦東也成了炙手可熱的地方。對于杭州而言，以地鐵、輕軌為代表的軌道交通的發展，將會不斷縮小杭州市本身的空間和時間成本，全面提高保障性住房的居住效益，而原來的居住分異傾向也將會得到有效的抑制。所以，結合以公共交通為主的居住模式，就需要加強交通規劃和保障性住房規劃之間的協調，國有房地產企業就在促進協調上下功夫。

2、進一步加強項目的集成管理

國有房地產企業參與保障性住房建設具有“總集成”的優勢，能夠帶著豐厚的資金從土地一級開發整理做起，協助政府調整土地利用規劃、進行征地動拆遷、編制市政規劃、進行保障房和配套公建、市政道路、管線等項目建設。這種集成優勢不僅可以延伸到項目前期投資機會和可行性研究階段，而且可以延伸到后期項目建成后維護修繕、協助運營或者物業管理。所以，發揮集成優勢，就是要實現規劃編制與項目實施的協調互動。保障性住房項目的實施，有較強的時效性、主動性和創新性要求，需要規劃編制與項目實施的過程、主體和內容等方面要高度協調、密切互動，結合中低收入群體需求的建設模式，深入細致地調查研究群體的需求，并反饋到項目規中、協調到項目實施過程里，從而確保規劃目標的實現，降低居住分異傾向影響。

3、進一步加強項目的統籌管理

保障性住房建設具有參建單位資質審核復雜、政策性強、社會關注度高、協調難度大等特殊性，成本和工期控制難度大。國有房地產企業參建保障性住房的優勢在于更注重對社會責任的承擔，但也要考慮到建設周期和成本問題。對于大型保障性住房建設項目，國有房地產企業相較于其他企業具有更強的總承包優勢，可以以工程總承包方式，進一步控制造價，加快進度，提高質量，合理利用和節約社會資源。而要充分發揮這種優勢，就必須加強項目的統籌管理，發揮國有房地產企業的綜合協調管理能力，特別是加強與政府行政審批單位的協調配合，建立起重大保障性住房項目的審批驗收綠色通道，節省保障性住房建設的時間資金成本，以有效地減輕中低收入群體在解決住房問題上的壓力，降低居住分異傾向的影響。

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（責任編輯：劉冰冰）