基于村鎮規劃問題分析與研究

孔祥瑩

【摘要】本文首先分析了村鎮規劃編制的原因和歷程，然后探討了村鎮體系規劃現狀，闡述了村鎮規劃編制過程中存在的一些問題，最后展望了村鎮規劃未來發展構想。本文在此談了談自己的觀點和看法，可供參考。

【關鍵詞】村鎮規劃； 編制體系

一、前言

對于村鎮規劃而言，編制體系是社會主義農村建設重要的組成部分，對于我國村鎮規劃的實施和領頭人的培養具有重要的意義，本文重點對我國村鎮規劃編著的實施和現狀進行了分析，目的是提高村鎮規劃的質量。

二、村鎮規劃編制的原因和歷程

1、村鎮規劃編制產生的原因

村鎮規劃編制一直在我國村鎮建設發展過程中一直起到了指導性的作用，從新中國成立到改革開放，然后發展至今，無論是編制內容、還是編制方法，或是編制主體，都不斷走向成熟，與我國村鎮實際發展狀況聯系的越來越緊密，在新農村建設的今天，村鎮規劃編制無疑對村鎮的可持續發展起到了至關重要的作用，必須根據村鎮發展實際情況探究出我國村鎮規劃編制存在的普遍性的問題，以便提出具有可行性、實踐性、有效性的改進策略。

2、村鎮規劃編制的歷程

《廣東省村莊整治規劃編制指引（試行）》，強調“因地制宜，分類指引”，對省區村莊規劃編制影響較大，但在各地并未形成法規性文件。可以看出，目前各地村莊規劃編制愈加注重具體情況，提出“分期實施的安排”的要求。在沒有《村莊整治規劃編制指引》的地區，《鎮規劃編制辦法》會提及對村莊建設規劃的要求。各個地區鎮鄉規劃編制在編制體系、編制內容等方面與2000年建設部發布的《村鎮規劃編制辦法（試行）》基本一致。編制分為總體規劃和建設規劃（或詳細規劃）。使用范圍包括建制鎮、集鎮和村莊，但中心鎮或人口超過一定數量的鎮村莊，其相應的規劃要求會有所變化；根據區域發展情況的不同，編制成果的要求也有所不同。無論是村莊規劃編制，還是鎮鄉規劃編制，其存在的問題是必然，總體表現為編制標準、編制體系、編制內容、編制實施等四個方面的問題。

三、村鎮體系規劃現狀標準

1、村鎮規模標準。《村鎮規劃編制辦法（試行）》對村鎮規劃實行同一標準。《鎮規劃標準（GB50188—2007）》按規劃期末常住人口的數量確定鎮村規模，把鎮村規劃規模化分為小型、中型、大型、特大型四級；我國縣域鎮村體系規劃中一般按鎮村體系層次，自上而下依次劃分為中心鎮，—般鎮、中心村和基層村四級，但這種分級標準很難解釋規劃的中心村和基層村的區別。在村莊規模的劃分上僅以人口為判定標準是不全面的。

2、設用地標準。現有村鎮規劃用地標準的適用范圍雖覆蓋全國的村莊、集鎮和縣城以外的建制鎮，但全國村鎮在地域和建設水平上存在差異，致使無論是人均建設用地規模還是建設用地比例均缺乏實際指導意義。按照《村鎮規劃標準》，村莊人均建設用地上限為150m2/人，但事實上有的地區遠高于或者遠低于人均建設用地標準。如果按照國家的統一標準編制村莊規劃，村莊建設用地將大為減少，村莊本身缺乏編制規劃的內在動力。當然《福建省村莊規劃編制技術導則（試行）》中所做的規定：“村莊建設用地宜為90～130m2/人，可根據實際情況調整10～20m2”是值得借鑒的。

3、基礎設施和公共服務設施的配置標準。目前，村鎮基礎設施配置僅考慮了道路、供水、排水、供電、郵電等工程設施，忽略了村民生活燃料、供熱采暖、有線電視等設施的規劃配置，致使村鎮在建設過程中所需要的規劃指導遠超出村鎮規劃規范所涉及的內容。即便村鎮規劃規范考慮到的內容也僅是原則性意見，其強制性有待加強。

四、村鎮體系規劃存在的不足

1、目前我國城鄉統籌規劃的實踐在村鎮規劃法律和制度方面還存在一定的缺陷，比如，缺乏相關細化配套的法規、規章、文件等，規劃管理監督不到位、公眾參與不夠等，需要通過實踐不斷地加以充實和完善。現行的規劃標準是《鎮規劃標準》（GB90188-2007）和《村鎮規劃標準》（GB50188-93），從實踐來看，兩個規劃標準確定的用地劃分偏細，容易引發規劃調整，增加管理成本，同時還有偏重總體布局、輕建設引導的問題；其次，上述兩個標準對公共設施配套標準和用地規模沒有明確規定，市政配套設施標準取值范圍也比較大，因此規劃編制單位在設施類型選擇和規模的設置上存在一定的盲目性；再者，由于技術標準不夠細化，加上編制單位水平不同，容易造成編制成果脫離實際，難以操作等問題。

2、由于傳統城市規劃工作重點在城市規劃區的土地空間利用，造成現狀很多城市總體規劃內容“重城市、輕鄉鎮”，側重于“擴大城市規模”、促進城市發展，既有的規劃體現出“城市多，農村少”，對農村地區的規劃往往“一筆帶過”。在傳統城鎮體系規劃中，鎮往往以一個點位來表達，村莊體系難以深入，使得城、鎮、村規劃缺乏整體性。而在城市中心區的用地布局規劃中，城市規劃區外圍的區域往往作為城市生態綠地簡單對待，以上情況造成目前村鎮規劃與上層次規劃協調性不足、覆蓋面不廣、深度不夠等問題。同時，規劃受項目影響較大，穩定性較差。

3、由于鎮鄉村的經濟發展相對滯后，對村鎮規劃的重視不夠、投入不足，導致許多地方村鎮規劃的編制和管理工作落后，人才缺乏。許多地方村鎮或缺乏規劃，或規劃深度不夠，或重總體規劃，輕建設規劃，忽視城鄉統籌，造成村鎮規劃最后表現為“墻上掛掛”的藍圖，無法實現對村鎮建設的控制和引導。另外，由于目前各級城市規劃管理部門工作還難以真正深入到鄉村地區，規劃的缺位和管理不到位，導致類似城中村、濫占耕地等問題屢見不鮮。

五、村鎮體系規劃未來展望

1、重視差異因素，加強分類指導

根據規劃對象在人口規模、經濟發展和基礎設施建設方面的特點，劃分規劃對象類型，采取不同的規劃編制標準。城市規劃區內的鎮、鄉、村莊規劃，必須服從城市總體規劃。將鎮總體規劃建設用地范圍內的村莊納入鎮規劃，不再單獨編制村莊規劃。風景名勝區景區內的鄉、村莊規劃，由鄉、鎮人民政府組織編制，報縣級以上人民政府批準。

準城市”指已達到設市標準但由于各種原因未批準設市的建制鎮和一些人口規模未達到設市標準但經濟發展水平和基礎設施建設水平已達到設市標準的村鎮，規劃編制應適用《城市規劃編制辦法（試行）》。

非城市規劃建成區內的鎮和鄉規劃。一般建制鎮和鄉集鎮，編制規劃可在現行《村鎮規劃編制辦法（試行）》基礎上編制規劃成果。建議分成城鎮化整理型、遷建型、保留發展型三大類型的村莊，確定規劃的編制重點。

2、明確規劃層次，構建編制體系

村鎮規劃同樣需要堅持體系化的基本原理，形成從宏觀到微觀的規劃編制體系和程序。建立鎮、鄉集鎮在編制村鎮總體規劃前要先制定村鎮總體規劃綱要，作為編制村鎮總體規劃的依據。

3、分類規劃指標，完善編制內容

按照城鄉統籌的要求，把產業、區域公共設施作為村鎮規劃的重點內容。在城鄉統籌思想的指導下，需要解決的是：城鄉空間布局的整體化；城鄉基礎設施的一體化；城鄉產業發展的規模化；城鄉經濟發展的市場化；城鄉社會事業的均等化；城鄉生態環境的優質化；城鄉居民就業的公平化；城鄉文化生活的健康化。做到產業空間、地域空間、公共設施這三個方面的統籌。

六、結束語

總之，村鎮規劃在實施的過程中，要結合當地的經濟情況以及風俗特征進行詳細的分析，制定科學的編制策略，廣泛聽取當地村民的建議，完善社會主義新農村建設。

參考文獻

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