從新《環境保護法》看高架道路與城市景觀

錢程

一、新《環境保護法》強調城市景觀重要性

1.“史上最嚴”環保法，著力推進城鎮化

2014年4月24日，新《環境保護法》修訂案經人大常委會表決通過，在這部“史上最嚴、全球最好”的新法頒布的大背景下，不啻是我國環境保護事業發展的戰略機遇期，更是一個壓力增大、矛盾凸顯的特殊困難期。

《環境保護法》第35條規定“城鄉建設應當結合當地自然環境的特點，保護植被、水域和自然景觀，加強城市園林、綠地和風景名勝區的建設與管理”;《上海市大氣污染防治條例》第59條第3款規定“市政道路、河道沿線、公共綠地的裸露土地，分別由交通、水務、綠化行政管理部門組織進行綠化或者鋪裝”。上海市在著力推進建設現代化國際大都市的進程中，各類環境難題層出不窮，其中圍繞高架道路如何更好融入城市景觀、高效利用地面空間正是擺在我們面前的一大難題。聯系高架道路在城市中的重要地位，從寥寥兩條規定之中即能窺出其與城市景觀之間的關聯。因而，在未來城市規劃建設過程中，高架道路合理融入城市景觀這一問題無法回避。

2.地下空間深挖掘，地面空間待開發

伴隨著城市交通擁堵問題的嚴重，龐大的城市人口不得不通過各類新型交通方式進行城市內部流動、城市外部轉移，產生了“交通高架化”與“交通地下化”兩種現象。高架道路的順勢而生，從側面反映出城市交通在空間層面上發生重大變化，從功能單一的“平面型”轉向手段豐富的“立體型”。然而，高架道路在“緩堵”的同時，又被普遍認為影響城市的公共空間、交通運輸、景觀建設。

從現實情形來看，國內普遍重視地下空間的利用，如地鐵、地下城市等，卻長期“浪費”大量高架道路地面空間，這一課題若能引發足夠關注，則可充分拓寬有限的城市空間。

二、上海高架道路的歷史沿革與主要問題

1.上海高架道路發展歷史沿革

20世紀80年代后期，作為特大型城市代表的上海市，經濟社會的迅速發展與城市道路交通不適應的矛盾突出。1988年1月，市政工程設計研究院完成了中山路高架道路的預可行性研究，同年8月，提出在中山北路上新建一條5.9公里長的高架道路，即內環線第一期工程。高架道路系統是上海立體交通干線網絡的骨架，傾注近200億投資，對上海社會經濟發展影響巨大。經過20余年的發展，高架道路的規劃建設日益向世界水準靠攏，但在“如何合理規劃利用高架道路地面空間”的課題上仍有灰色地帶。

20世紀90年代，由于當時全市范圍綠地面積較小，高架道路沿線各區對地面空間進行了大規模綠化，形成一條“綠色項鏈”，對美化市容市貌、提高綠化覆蓋率起到了關鍵作用。

2.地面空間利用的主要問題

目前，上海高架道路地面空間利用以綠地為主。鋪設綠化雖有積極意義，但形式單一，浪費空間，且由于高架道路地面條件不一，甚至存在綠化枯死的現象，違背了美化城市景觀的目的。上海市園林科學研究所開展的“內環高架綠化光照強度測試”表明：因受光照時長影響，內環高架范圍內共有70塊綠化達不到最基本的植物生長條件。上海市綠化部門決定“退綠還地”，內環高架途經的徐匯、長寧、普陀等5個中心區逐步將部分地面綠化恢復成路面。除此之外，隨著私人汽車數量的不斷攀升，利用高架道路地面建設停車場的方式也逐漸受到重視，而其他的利用方式較少。

三、美國、日本高架道路的歷史沿革與相關規定

1.美國

（1）歷史沿革

波士頓是美國歷史古城，也是交通最繁忙的城市，交通問題嚴重制約了城市的發展。1959年，波士頓在全美城市改造運動的浪潮中建成中央大道，直接貫穿城市中心區，旋即成為美國最擁擠的城市交通線。

（2）法律規定

1968年，美國通過《高速公路沿線聯合開發》方案，確定高架道路地面空間廊道的使用，其準許條件為：不可超過公路路權范圍;在城市內，應配合當地法規;考慮計劃經費的來源;機能性的設計，并配合當地環境及需求;考慮與周圍的土地使用配合，以提高土地的利用價值。

至1970年，美國交通部又將利用高架道路地面空間的目標歸類為：利用高架道路開發，促進相鄰土地使用，增加稅收;美化高架道路周邊環境，減少對社區的影響;解決交通堵塞問題，提供停車場;提供休憩場所，提高生活質量。

2.日本

（1）歷史沿革

1964年，東京為舉辦奧運會修建了大量高架道路，開創了世界城市架設高架道路之先河，在方便城市交通穿梭的同時，橋下的空間也利用得非常充分，包括商店街、停車場、社會設施等，全都因地制宜進行建設，做到了優化利用空間、積聚商業人氣、擴充店鋪面積，減輕了高架道路對城市景觀的破壞，一些個案還成為了重要的購物場所和城市景觀。

（2）法律規定

1968年，日本擬定《首都高架道路公團高架橋下設施管理規章》，對東京都高架地面利用規定有：高架道路地面使用計劃必須經充分慎重規劃;如有城市空間相關管理單位及專家學者認為不適宜，或高架道路出入口不允許使用等情形，則不得使用;使用許可以公共性及公益性利用目的優先;須由道路管理單位或相類似單位使用;高架道路地面允許利用項目，包括停車場、公園綠地或其他交通設施;安全設施，如消防、警察單位;倉庫、事務所、店鋪及其他類似項目。

四、臺北市高架道路地面空間利用

1.環城高架分擔交通壓力

作為臺灣地區經濟、文化中心，臺北市高架道路興建最早、地面空間使用最全。在臺灣，唯獨臺北擁有環環相扣的高架道路，且不只包圍城市邊緣地帶，連市區也建有幾條東西、南北向高架道路。

自1973年以來，市內人口隨經濟發展而持續增加，造成“人口城市化”現象，私人汽車、機車持有數同期增長。為減輕交通負荷，疏通市區內各干道堵塞，市政府自1974年起研訂了臺北都會區快速道路系統的初期路網發展方案，包括內環快速道路系統、外環快速道路系統、聯外走廊輻射快速道路系統三大路線。這些特性與上海的情況極為類似。

2.突破傳統局限，法律打開空間

臺北市興建高架道路的目的是為解決日益嚴重的交通問題，對于建設完成后的地面空間，都市計劃法規明確規定“高架地面空間多為公共設施用地，為加速都市計劃公共設施用地之建設，促進公共設施用地作多目標使用，以發展都市建設，特訂定都市計劃公共設施多目標使用方案”。

初期規定橋下空間使用的項目從9項增至13項，再到目前的17項，《都市計劃公共設施多目標使用方案：（甲）立體多目標使用》第3條規定高架道路下層使用的項目為：公園;停車場;洗車業;倉庫;商場;消防隊;加油（氣）站;警察派出所;集會所、民眾活動中心;抽水站;天然瓦斯減壓站;公交車站務設施及調度站;其他政府機關;變電所;電信機房;資源回收站;自來水配水池及其加壓站。

3.臺北高架代表——建國路段強調社會職能，融入城市環境

臺北市以往為解決擁堵路段的高架道路多分布于舊市區，主要以工程為導向，僅著力解決交通負荷，欠缺對城市整體發展與景觀建設的思考，因此橋下地面產生了“閑置空間”。之后，由于城市土地嚴重不足，轉而開始向地面討空間，橋下空間也逐漸發展出別具特色的樣貌。

建國南北路高架橋（以下簡稱：建國高架）是目前臺北市較完善的高架道路之一，全長5.3公里，北起濱江街口，南至辛亥路口，除中央高架部分提供為快速道路車道外，兩側還設有綠地及區域性服務道路。依路段劃可將之分為20個單元。

統計建國高架20個分析單元的使用現狀包括：環保局資源回收站、洗車中心、停車場、加油站、建國假日畫廊、建國假日花市、玉市、出租車服務休息站、出租車駕駛員職業工會、八德市場、臨時轉運站、環保局溝渠一隊、公交車調度站、流動廁所停放場，共計14類。

統計臺北市內其他高架道路地面空間利用方式包括：保管場、環保局清潔隊、臺北市政府養護工程處、消防隊、區民活動中心、綠化空地、籃球場、活動中心、車輛檢驗場、地下停車場入口、協勤中心、就業服務站、光華商場，共計13類。

臺北市對地面空間的使用，從早期單為解決停車問題，到如今逐步加入公園、活動中心等，提供市民休閑、娛樂的場所，不斷優化城市生活品質。其利用方式帶有明顯的政府性、公益性、社會性特征，與周邊市民生活有著密切聯系，幾乎將土地利用率提升到極致。同時，十分重視高架道路地面空間利用與周圍景觀的融合度，高架道路的建設圍繞城市管理與發展的思路，維護優雅、整潔的市容市貌。

五、對上海高架道路地面空間利用的幾點啟發

1.豐富利用方式，強調合理性和公益性

“利用方式單一”實則浪費大量空間。從建國高架來看，利用方式豐富是其明顯特色，與現實生活息息相關，充分滿足市民日常所需，極大程度拓展了城市的有限空間。

同時，政府角色弱化，舞臺更多讓于公益組織、市民團體，以社會和市場需求為導向，淘汰不合時宜的設施，保證使用方式的合理度。上海可考慮政府當責、讓位民間，借由多方面“智庫”進行規劃，提升利用方式的豐富性、合理性、公益性，也更契合新《環境保護法》提出的“強化政府責任”目標。

2.適度錯開空間，提升整體功能

將關注目光引導到拓展高架道路地面空間是本文的出發點，基于上海市區空間狹窄的事實，只有在現有條件下充分擊破空間限制、打開封閉死角，才可能提高利用率。

長期以來，僅從2D平面上利用依然有空間浪費之疑，不符合城市發展方向。第一步，從3D立體角度出發，可根據地面空間區的不同高度，區分低、中、高類別，按高度規劃相應的利用方式：如低層高度鋪設綠化、建單層停車場，中層高度建室內商場、戶外市場、公益設施，高層高度建籃球場、立體停車場，幾乎可做到不留縫隙。若能再進一步，錯開時間段進行4D多維利用，針對同一空間、區分不同時間段的利用方式，能“額外”創造出1倍空間。

3.保留特色綠化，營造美麗城市景觀

綠化不僅具有美化城市景觀的淺表作用，更可發揮阻隔高架道路地面較差的視野、屏蔽車輛行駛嘈雜噪音的深層功能，是利用高架道路地面空間的上佳之選。城市高架道路地面空間多以連續窄長型為主，在規劃與設計高架道路時，如不宜建設其他設施，建議進行整體多維思考，盡量設計形態美觀、富于變化的綠蔭、綠帶，創造出高品質的地面空間。

上海“退綠還地”并非簡單撤走全部綠化，而是根據長勢不同，科學區別對待——加強養護大部分客觀條件較好的綠化，保留獨特的高架綠化風景線，營造符合新《環境保護法》所設想的美麗城市景觀。

4.注重視覺和諧，融入周邊景觀

高架道路地面綠化在美化城市景觀上發揮的重要作用毋庸置疑，但因城市發展階段的進化、市民對宜居環境要求的細化，若要營造出舒適、宜人的城市環境，已不能單純依靠植樹、種草、設置雕塑來簡單實現。一個呆板、突兀的高架道路地面設施，若不主動融入周邊景觀，無論其功能多豐富、設計多新穎，都無法為城市景觀增光添彩。

因而，提升城市外在舒適度、美觀度，歸根結底要從視覺欣賞的角度出發，注重空間的多元有機組織，深度融合空間利用設施的外觀與周邊景觀，將高架道路地面空間真正視為城市景觀的組成部分之一，降低異樣感，提升整體性，創造出城市和諧美觀的人文環境，呼應新《環境保護法》提出的城鄉建設發展方向。

5.轉變決策思維，城市規劃先行

社會結構轉型不斷深化，過去一直強調自上而下的“管理”概念顯得過于簡單原始，政府引導、多方參與的“治理”理念則強調公眾參與，更契合現代社會發展的需求。

變“管理”為“治理”，要求政府決策機構轉變傳統固化的思維方式，在推出各類公共政策前，首先進行多方面的資料收集、民意調查、合理分析、模擬架構。與其欠缺周全“跨前一步”，不如深思熟慮“后退一步”，使之后施行的政策更能為市民所接受，更能發揮應有的社會效應。

應用到高架道路地面空間這一課題，即建議在建設高架道路之前，先行規劃空間利用目的及方式，與高架道路建成同時或稍遲延發揮功能，避免空間浪費、重復建設。

參考資料：

[1]董偉，等.我國環境保護規劃的分析與展望[J]，環境科學研究，2010（6）.

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（責任編輯：趙靜）