行政主體研究文獻綜述

摘 要：本文梳理歸納了國內行政主體研究的主要內容，綜合分析了行政主體理論的發展脈絡、行政主體的內涵與外延、權利義務和責任以及對傳統理論的批評和反思等。行政主體理論的發展抑或重構不能脫離本土現實的需要，應當從實踐層面增強對行政主體的理解，更好地回應行政體制改革的挑戰。

關鍵詞：行政主體；行政訴訟被告；行政機關；文獻綜述

行政主體作為行政法律關系中占主導地位的一方，在行政法學和行政管理領域都有重要的研究價值，行政主體理論貫穿于行政組織法、行政實體法和行政程序法中，對于當前行政體制的改革具有重要意義。本文對行政主體理論在我國的發展脈絡、研究現狀、學者主要觀點進行了梳理評價，最后探討行政主體研究中存在的問題及后續課題，以期對行政主體理論的發展和完善有所裨益。

一、行政主體理論的研究概況

總體來看，行政主體的研究內容比較豐富，理論研究偏多。從中國學術期刊網（CNKI）進行主題“行政主體”檢索，共找到5835條文獻結果，其中期刊3211條，碩博論文1845條，會議177條。文獻發表年份始于1980年以后，在1999年以前的文獻約400篇，比較成熟的研究主要集中于2000年以后。

我國的行政主體理論形成于20世紀80年代，最早出自王名揚先生的《法國行政法》，“行政主體”在國內被認為是一個“舶來品”概念。在引入“行政主體”概念之前，我國行政法學上主要使用行政機關或行政組織。楊海坤先生和章志遠先生認為，引進這一概念的背景情況主要有“一是行政機關概念在承載和傳遞‘行政權力行使者的使命上的不足；二是行政訴訟被告資格確認的需要；三是法國、日本行政法主體理論的外在影響。”

二、我國行政主體的研究現狀和主要內容

目前國內學者對于行政主體的研究有以下主要內容：一是行政主體的內部結構（概念、范圍、種類等）；二是行政主體與有關概念的外部關系，如行政主體與行政相對人、行政主體與行政訴訟被告、行政主體與公法人；三是行政主體多元化和行政分權；四是行政主體的權利、義務和責任；五是對傳統行政主體理論的批判和建構；六是其他相關問題，如特殊主體的行政地位問題、公眾參與對行政主體的影響、授權行政主體、應急行政主體等。

（一）行政主體的內部結構

1、行政主體的概念。行政主體是一個法學概念，行政法學界通說認為行政主體是享有國家行政權力，能以自己的名義從事行政管理活動，并獨立承擔由此產生的法律責任的組織。對應的，權責名也被稱為行政主體的三要素。韓春暉學者就從權、名、責三者的關系為切入點，討論了三要素之間的沖突與協調問題，提出了權責一致、責>權>名、權利救濟最大化等協調的基本規則。

2、行政主體的范圍。行政主體主要包括了行政機關和法律、法規、規章授權的組織兩大類。具體包括了（1）國務院；（2）國務院的組成部門；（3）國務院直屬機構；（4）經法律法規授權的國務院辦事機構；（5）國務院部委管理的國家局；（6）地方各級人民政府；（7）地方各級人民政府的職能部門；（8）經法律法規授權的派出機關和派出機構；（9）經法律法規授權的行政機關內部機；（10）法律法規授權的其他組織。

3、行政主體的分類。傳統分類包括內部和外部行政主體，抽象和具體行政主體。前者主要從行政系統內部和外部關系出發，內部行政關系主要是指行政主體與公務員之間的隸屬和關系，外部行政關系是指行政主體與行政相對人之間的管理、監督關系。后者主要從行政權的行使出發，分析行政行為和行政主體的關系。關保英教授認為從抽象行政主體和具體行政主體的混合使得行政主體的職權混淆，應當確立抽象行政主體和具體行政主體的分離原則，明確職能劃分。

此外，薛剛凌教授在將行政主體界定為行政上的利益主體的同時，提出了利益行政主體和代理行政主體的分類。楊解君教授認為行政主體是行政機關或其他行政公務組織及其行政公務人員的共同綜合體，提出了名義行政主體、過度行政主體、實際行政主體的劃分。石佑啟教授將行政主體概括為兩類三種：兩類是指國家行政主體和社會行政主體，三種是指作為職權性行政主體的國家行政機關，作為授權性行政主體的法律、法規授權的組織，作為自治性行政主體非政府公共組織。

（二）行政主體與其他相關概念的關系

1、行政主體與行政相對人的關系

對此主要有控權論、管理論和平衡論等理論觀點，羅豪才教授等最早提出并系統論證了現代行政法是平衡法的思想，從社會轉型和公共治理出發，行政法的平衡要通過制約、激勵和協商機制來實現，充分發揮行政主體與相對方的積極能動性。

2、行政主體與行政訴訟被告

行政訴訟的被告是指被原告起訴指控侵犯其行政法上的合法權益和與之發生行政爭議，而由人民法院通知應訴的行政主體，行政訴訟被告主要是指作出具體行政行為的行政機關。“行政主體”概念引入之初是為了解決行政訴訟的被告資格問題，但行政主體實為行政訴訟被告的上位概念。

3、行政主體與公法人

公法人最初來自民法理論，公法人和私法人的劃分是大陸法系對法人的基本分類。在法國，公務法人被認為是獨立于行政機關之外，承擔專項服務職能的公法人。公務法人作為行政主體，具有獨立的法律人格，能夠對外獨立承擔責任。葛云松博士認為，公法人可以拓展公共事務在組織法上的實現方式的認識，為具體的制度設計和法律適用提供理論支撐和思維邏輯。

（三）行政分權和行政主體的多元化

行政分權是行政主體多元化的理論基礎。對此石佑啟教授認為，單一主體向多元社會主體轉變的原因在于社會功能的分化和自治能力的增強，非政府組織成為社會公共事務管理的主，其作用逐步得到發揮。行政主體的多元化主要通過法律法規授權、行政委托以及社會團體、組織內部自治予以實現。薛剛凌教授從行政主體制度的功能出發，認為傳統行政主體理論忽視了社會行政的發展和多元行政利益的存在，因此要建立以多元利益為基礎的行政主體制度。

此外，有學者研究了公眾參與理論對于對行政主體的影響，公眾參與包括參與行政立法和公共服務或執法。公眾參與理論構建了政治國家—公共領域——市民社會的三元社會結構，要求確立私法人的行政主體地位。

（四）行政主體的權利、義務和責任

1、行政主體的權利

行政主體的權利，也即職權，主要包括行政組織設置權，公務組織權、財政收支權、財產管理。在行政法律關系中，行政主體所享有的行政權力是法定的，不可處分的。相對于行政相對人來說，它也是一種權利，但相對于國家和社會來說，它又是一種義務。行政主體作為特別權力主體的一方當事人享有更多的權力，處于明顯的優越地位。

2、行政主體的義務

行政主體的義務范疇是指行政主體在一國行政法制度的框架之下對行政相對人、國家、立法和司法機關等所承擔的義務體系。在行政相對人的視角下，行政主體主要承擔保護利益、平等對待、說明理由和行政賠償的責任。

3、行政主體的責任

行政法律責任是指行政主體及其工作人員在履行職務過程中，對其行為應負的法律責任或應承擔的法律后果。行政主體的法律責任是伴隨行政法的發展和國家法制的進步逐漸建立的，嚴格責任制度將是行政法責任制度的發展方向。有學者將行政主體責任劃分為行政違法責任、行政不當責任、無過錯行政賠償責任、行政損失補償責任、行政合同責任。

（五）對傳統行政主體理論的評判與反思

傳統行政主體理論對于行政法理論發展發揮了重要作用，但20世紀90年末以來，學者開始對行政主體進行反思，批判行政主體的內涵和外延的不確定；行政主體概念沒有發揮應有的功能，不能回應公共行政的挑戰；行政主體在“訴訟主體模式”下的弊病，行政職權與責任的不對應。

同時提出了行政主體理論的重構思路：第一種是引入西方行政主體制度思路。如薛剛凌教授認為在我國建立以行政分權為核心的行政主體制度，是出于直接民主、正確處理中央和地方關系、確保國家穩定發展、提供行政效率、有效控制行政權的需要。第二種擴大行政主體內涵外延，從社會公共行政的發展出發，提出行政主體的多元化。第三種是漸進式重構思路，代表學者有沈巋、張樹義、章劍生等。

（六）其他相關問題研究

高校行使紀律處分權、學術評定權是否屬于行政行為，高等學校作為行政主體的法律問題受到廣泛討論。于此相類似的是，還有對于諸如村委會、行業組織的主體界定等。有學者從公共行政的發展出發，認為社會組織的行政權力不只來源于法律、法規的授權，行政主體正在呈現多元化的發展趨勢，應當將行政主體分為國家行政主體和社會行政主體兩類。此外，有學者從應對社會突發公共事件的應急行政出發，研究了應急行政主體制度，提出專業-技術型的應急行政主體和綜合-協調型應急行政主體，前者負債具體執行，后者負責領導協調的構建思路。

三、我國行政主體研究中存在的問題與展望

以上行政主體理論的主要內容、觀點構成了我國行政主體研究的重要淵源，為我國行政主體的制度化提供了范式，但目前研究中仍然存在一些問題值得探討。

（一）研究思路的本土化

學者們對于行政主體的研究，大多遵循了“先外后中”的研究方法，試圖探究行政主體的本源，認為引進國外行政主體制度是解決我國行政法理論和實踐問題的良方。我國在行政主體的制度構建上要汲取國外成熟的理論和實踐經驗，更要立足于國內改革和發展背景。行政主體的功能不應局限于確定行政訴訟中被告的資格問題，也要回應行政體制改革的需要，重新定位行政主體在公共管理中的職能。

（二）研究對象的整合

國內對行政主體的研究癥結在于，行政主體作為研究對象，其本身的基礎研究不深入，內涵及外延仍存在不確定性，不利于行政主體的制度化研究。目前行政主體理論缺乏對內部結構的界定和規范，應對公共行政發展的底氣不足。行政主體理論的整合與行政組織法的制定息息相關，公法人、公務法人的引入可以為行政主體研究提供一種類型化的研究思路。

（三）理論與實踐的結合

目前行政主體的研究重理論，輕實踐，在行政立法、執法、司法中欠缺行政主體意識，應從行政機關、行政機構的設置、權力分配和相互之間關系出發，重塑行政主體的權威，與當前行政體制的改革實踐相呼應，從政府機構大部制改革、簡政放權等舉措上進行研究。

結語：法學研究是一門實踐中的理論科學，行政主體的研究也應與行政管理、行政訴訟活動結合起來。行政主體的多元化是社會行政發展的需要，行政主體的制度化才是行政法治的根本。對于傳統行政主體理論的批判不能為了反對而反對，更不能脫離本土現實的需要，反思的立足點應當是增強對行政主體的理解，更好地回應行政體制改革的挑戰，進而提出行政主體重構的具體方案。

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作者簡介：張小靜，四川大學法學院2012級研究生，研究方向：憲法與行政法。