空間規劃改革與“多規合一”

樊森

空間規劃的現實及問題

規劃是為實現既定目標而預先安排行動步驟并不斷付諸實踐的過程。空間規劃是對國土空間系統統籌的安排，是公共管理部門實施國土空間的管理手段和方法。規劃伴隨著人類產生及經濟社會的發展，始終前瞻遠謀、走在前沿，約束、規范并指導發展。

科學發展，規劃先行。由于規劃本身的特性要求，空間規劃一貫以嚴肅、嚴謹、科學、法定、連續、系統、剛性、權威等個性特征為自身標簽和社會認同。但近年以來，隨著市場經濟不斷完善，經濟社會飛速發展，城鎮化進程加速，規劃的本能嚴重退化，規劃的個性日漸缺失，規劃任性和管理隨意問題嚴重且呈蔓延之勢。

一是規劃繁雜且不協調、不銜接、不統一問題突出。我國現行規劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規劃包括國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態功能區規劃、環境保護規劃等多項規劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規劃的不協調、不銜接、不統一已嚴重削弱了規劃的科學性和權威性，甚至造成空間管理無序、土地資源浪費、環境保護失控等問題。

二是規出多門、各自為政，協調統一管理難的問題突出。現行的各項空間規劃體系“條塊分割”現象嚴重，職能被分散到多個行政主管部門體系中。從地方層面看，各規劃在各自的行政體系架構中展開，均采取“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，分別對各自的規劃工作進行管理，使得出現“條條”協調不力、“塊塊”關系混亂的局面，規劃協調實施難以落實。

三是規劃內容邊界模糊，指標、標準等技術不兼容問題突出。規劃職能邊界模糊，內容交叉重疊，也造成部門職責難以厘清。國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃等各項空間規劃發展歷程不一、關注的側重點不盡相同，使得各自編制的出發點、技術路線均有差異，從而導致目標和結果相互不一，給指導實踐帶來困惑。

四是規劃視同“花瓶”，有法不依、有規不執問題突出。我國規劃管理隨意、剛性不足、法定性不強、連續性缺失已成頑疾。公共管理部門受發展觀、政績及考核導向等多種因素影響，導致規劃貫徹執行及管理隨意任性，政府換屆規劃隨之換屆，領導變化思路隨之變化。同時規劃雖然均經歷相關法規法定程序，但在權力和法律之間，利益與法規之間，往往權力利益任性至上，將規劃束之高閣，計劃趕不上變化，規劃趕不上調整。

從十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定，到全面小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”的提出，我國經濟社會發展進入了新常態、新階段。深化推進規劃體制改革，加快規劃立法，建立空間規劃體系，推動規劃體系及管理方式創新，探索實施“多規合一”，確保空間規劃權威性、嚴肅性、連續性已成為我國規劃領域的迫切任務。

“多規合一”的提出及背景

2013年11月，十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要完善城鎮化健康發展體制機制，優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。《決定》明確了城鎮建設空間規劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮化工作會議要求，城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。習近平總書記在會議講話中指出，積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年2月，國土資源部印發了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，要求嚴格劃定“三線”，具體包括城市開發邊界，永久基本農田保護紅線和生態保護紅線。

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中強調，加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

2014年4月，國家發展改革委就啟動“十三五”規劃編制工作舉行新聞發布會時明確，“十三五”規劃將積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以此為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年5月，國家發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中，將“三規合一”作為2014年深化改革重點任務之一。指出進一步明確開展縣市的空間規劃試點，推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境規劃，多規合一。

2014年8月，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》明確了開展試點的主要任務及措施，并提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。

2014年10月，國家住建部規劃司在嘉興市召開“多規合一”試點工作座談會，會議要求由住建部門聯系的8個試點縣（市）要按照“一張藍圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個平臺，實現“多規合一”全覆蓋。

“多規合一”的意義及必要

規劃領域所呈現出的現實問題，已成為規劃行業的頑疾。其問題背后反映的是有法不依、有規不執以及發展無序、管理隨意的無奈現實，因此加快推進規劃體制改革，以“多規合一”為基礎，完善規劃體系，具有現實及長遠意義。

一是適應新常態，轉變發展方式，實現持續發展的要求。新常態下，發展觀發生了重大轉變。轉變發展方式，以創新驅動，推動產業轉型升級、提高發展質量，走集約節約、創新高效發展道路成為迫切任務。既往規劃亂象折射的胡發展、硬發展，盲目發展及無序發展等必須徹底革除，以“多規合一”為基礎的規劃體制改革是適應、影響和推動轉變發展方式的需要。

二是解決規劃諸多弊病、矛盾、不暢問題的現實需要。目前我國橫向、縱向、綜合、專項等規劃琳瑯滿目，各個管理職能部門各成體系，以規劃指導發展本身沒有問題，但各種各類規劃之間內容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協調等問題司空見慣、習以為常，且規劃視同“花瓶”，嚴重影響規劃的有效實施。“多規合一”將從技術上、管理上根本解決這些問題，確保規劃有效落地實施。

三是實現國土空間集約、高效、可持續利用的需要。國土空間具有唯一性和不可再生性，規劃無序帶來發展無章，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經濟社會要素空間布局不科學不合理，環境破壞，生態受害，造成了嚴重的不可挽回的發展負面損失，嚴重挑戰人類的生存底線和秩序。“多規合一”旨在站在空間管控和科學、合理、和諧的角度，確保國土空間可持續利用。

四是深化公共規劃管理體制，重構良好規劃體系的需要。規劃所顯現的諸多現實問題，造成的諸多發展問題和國土空間不節約問題已經非常嚴重。實現良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責。深化改革決定中明確要求加強空間管理，“多規合一”是深化公共空間管理體制的基礎性工作，也是改革重構統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的需要。

五是貫徹落實依法治國，實現依法執政、依規辦事的要求。從十八屆四中全會關于依法治國決定，到“四個全面”的論述和要求，有規有矩必須成為常態。規劃亂象折射的無序發展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權大于法、利高于規，有法不依有規不執，關鍵是缺嚴肅強硬的法治保障。以“多規合一”為基礎深化規劃體制改革是加強規劃立法及嚴肅執法的要求。

“多規合一”的內涵和本質

按照國家新型城鎮化規劃及“多規合一”試點通知等官方的表述，“多規合一”基于國土空間布局的銜接與協調，是指國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合，實現一個區域空間、一個空間規劃、一張發展藍圖，確保一張藍圖干到底。

追溯我國規劃法規管理及規劃體系的延續演變，已有半個多世紀的歷程，自從2013年以來“多規合一”提出及試點實施，公共管理部門、規劃行業領域及社會大眾等均對“多規合一”較為陌生和模糊，認識理解千差萬別，甚至出現規劃無用論、規劃形式論、規劃唯一論等不同論調。到底如何理解“多規合一”，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。

一是“多規合一”不會改變或弱化規劃的本質屬性，“多規合一”的要求是確保一張藍圖干到底。規劃是對未來的預先統籌安排，始終對發展前瞻遠謀，約束規范并指導發展。科學發展，規劃先行。“多規合一”要求一張藍圖干到底，更加強化規劃的預先安排性和科學性，更加強化其對發展的約柬陛、法定性和權威陛。不要無視藐視規劃，讓規劃有意或無意成為花瓶和擺設，規劃不要再因換屆或因人因事而隨意變化。

二是“多規合一”不是一個區域只編一本規劃，“多規合一”的目標是深化規劃體制改革，建立新的規劃體系。經濟社會發展的復雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項職能專業分工、科學管理，而規劃是實現科學有效管理的重要手段和方法。因此“多規合一”不是一本形式上規劃解決所有職能部門的問題，而更多是規劃銜接協調和重構規劃上下位等法規和管理體系的問題。不要多部門多職能規劃相互打架，相互矛盾，相互沖突，互不兼容、互不相讓，不要再維護權與利而損害生態及社會公共利益。

三是“多規合一”不是形式上的多個規劃簡單融合，“多規合一”的根本是解決空間有效管控和持續發展問題。社會系統的多個部門、多個分工職能管理及多個規劃有其存在的必然和管控的邊界，“多規合一”除了規劃本身字面上紙面上銜接協調融合之外，更多強調公共管理部門如何利用“多規合一”的規劃，方向一致，目標一致地解決經濟社會發展的現實及長遠問題。國土空間具有唯一性，不要再為了規劃而規劃，為了少數權和利進行規劃，不要再無視環境，不要再浪費唯一的空間資源，不要再走不持續的發展道路。

“多規合一”實施的難點

我國現行規劃體系及法規要求，已經歷了半個多世紀的演變發展，各自規劃均形成了一定的體系和慣例，實現多規劃合一，要打破原來的條框，真正實現一張藍圖干到底的基本要求，當前仍然存在諸多現實難點，不容回避，且需要深入解決。

一是規劃期限問題。各個規劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉總體規劃、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、生態環境規劃等多個規劃體系。由于不同規劃的服務對象和服務內容不一樣，編制規劃期限相差很大。例如城鄉總體規劃期限為20年，而國民經濟和社會發展規劃期限是5年，土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年等。規劃期限的不同導致兩個問題：一是規劃基期千差萬別，起點數據不統一，難以有效融合各規劃。二是規劃期不同，導致現狀分析、空間開發、用地使用、生態環保等分析與預測難以吻合等。

二是規劃體系問題。當前國內規劃主要由幾大類型組成。一是發展規劃，以國民經濟和社會發展五年規劃為代表，重點是明確區域未來發展定位、方向和思路。二是城鎮規劃，以城市總體規劃為代表，主要是對一定時期內城市性質、發展目標、發展規模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。三是土地規劃，以土地利用規劃為代表，是根據土地開發利用的自然和社會經濟條件，歷史基礎和現狀特點，國民經濟發展的需要等，對一定地區范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性的技術經濟措施。四是專項規劃，即從各部門職能出發，編制的各類專業性規劃，如交通規劃、生態規劃、社會事業規劃等為代表。多類型的規劃出自于不同職能部門，規劃之間的銜接統籌沒有明確的法規要求，均以一個空間范圍為規劃對象，而缺乏上下位及管理關系，同時由于用途的不同，導致規劃之間銜接融合度越來越難。

三是基礎數據問題。多規融合關鍵是要實現一張藍圖，是將各類規劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此，規劃的數據對實現多規融合非常關鍵，但從當前基礎數據和信息的來源看，不同規劃基礎底圖不盡一樣。例如國民經濟和社會發展五年規劃依據是行政區劃圖，土地利用規劃依據是空間信息數據圖，規劃建設部門依據是地形圖。基礎數據不統一導致對各相關數據的整合力度不夠，且各類規劃基礎數據，如底圖、坐標、目標及指標分類規范均不一樣，因此較難將各規劃數據實現在統一圖紙上。

四是技術標準問題。規劃由不同部門組織編制，由于制圖單位不同，容易造成制圖精度不同、繪制技術體系不同、比例尺不同、坐標偏差等，造成不同規劃中用地大小不同，很難實現圖紙疊合。例如土地利用總體規劃對建設用地管制區分為“允許建設”、“有條件建設”、“限制建設”和“禁止建設”，城鄉規劃體系對“用地單元建設適宜性”的等級評定按“適宜建設用地”、“可建設用地”、“不適宜建設用地”和“不可建設用地”劃分，兩者對土地空間管制的分類方法不同。

五是管理機制問題。健全的規劃監督實施機制是推動規劃有序實施的保障。但從當前規劃的實施監督看，相差很大。例如城鎮總體規劃是有城鄉規劃法，城鄉規劃法對城市規劃制定有一些規定，然后又有城市規劃編制辦法和實施細則等。土地利用規劃也是有法律依據的。但其他一些專項規劃在實施過程中沒有法律支撐，而監督實施的責任又分散在各個職能部門，不可避免地影響了規劃實施。

“多規合一”實施的建議

“多規合一”需要推陳出新、破舊立新，需要規劃體制改革的信心和恒心。“多規合一”涉及經濟社會的各個領域方面，是一個系統復雜且較為漫長的過程。“多規合一”需要先學習試點、后總結推廣，需要一定的路徑策略。

一是以編制各項規劃之上位規劃，解決“多規合一”的基礎技術問題。“多規合一”涉及到基礎數據、坐標、技術底圖及歷史資料，技術標準和分類等問題，要較快統一需要過程，而且較為復雜。圍繞“多規合一”的目標和實質要解決的問題，是否把歷史多年多部門的規劃技術參數、軟件和標準完全統一成一個模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建議“多規合一”在各項規劃之上編制一個區域性的空間管控規劃或發展總體規劃，統一規劃目標、規劃期限、規劃技術標準等，進行宏觀邊界規模及功能、定性、指標管控等，以此規劃指導各部門各職能規劃編制和實施，一方面可以達到“多規合一”的目標目的，另一方面可以有效避讓解決“多規合一”中涉及的歷史的、復雜的基礎技術問題。

二是以構建大數據智慧信息平臺，解決“多規合一”的實質突破問題。互聯網信息、移動通信、信息軟件、智能、智慧等現代信息技術的發展，徹底改變了工作生產生活方式，自覺和不自覺的解決了之前長期困惑的問題，提高了社會效率和公共服務能力。當前大數據平臺、智慧城市建設正在加快推進，已經進入到了我們的工作生活領域，地理空間信息系統及土地、規劃、環境、安全等專項職能智慧信息模塊的建設和應用顛覆和改變了傳統國土空間、城鎮規劃和環境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進“多規合一”，正在探討“多規合一”的技術標準問題，但可以肯定地說，可能信息技術已經或即將進入我們的規劃管控領域，自覺不自覺的運用大數據和智慧信息平臺管理我們的國土空間和各項規劃，此時此刻，“多規合一”問題不再變得歷史復雜，諸多問題迎刃而解。因此“多規合一”真正實質的突破口將會是智慧信息平臺的普及和應用。

三是以成立高規格規委領導組織，解決“多規合一”的管理機制問題。在我國，任何規劃和事項的落實執行情況，很大程度上取決于領導組織及管理方式。我們當前的各種規劃出自不同管理職能部門，管轄著一定領域的經濟或社會事務，各個部門區分垂直管理和當地政府管理，規劃在很大程度上代表了管理權限，往往我們各自部門的權限基本上都是圈際封閉和難以挑戰的，同時由于多數規劃服務部門屬于同一級別，協調、銜接、統一是難上加難。用常規的協調銜接辦法注定是行不通的，因此建議成立人大下屬的區域規劃委員會或規劃領導小組和機構，統籌管理“多規合一”空間管控規劃的實施，重大項目審批及指導各專項規劃的銜接和統籌。在“多規合一”規劃體制上提高級別和規格，提高權威，以組織行政的方式解決“多規合一”的統一問題和執行實施問題是必要和必須的。

四是以規劃立法及監督問責形式，解決“多規合一”的長期執行問題。任何好的規劃以人治而非法治均是會流于形式的，沒有法規保障的規劃是軟弱無力的。我國長期以來的法治淡漠、人治權治利治，用規劃弄政績，拿規劃當花瓶擺設等問題長期而實際的存在，且為通常慣例、習以為常。我們的規劃名目繁雜，但真正按照長期堅持和執行卻不甚理想。十八屆四中全會關于深化改革決定中指出要加強空間管控，新型城鎮化規劃中明確要加強規劃立法，加強公共空間管控和建設新的規劃體系，深化規劃改革和規劃立法不容忽視和迫在眉睫。因此，建議國家加快推進規劃法治建設，嚴肅規劃法紀；另一方面在地方“多規合一”中，要積極通過地方人大立法，同時建立規劃的跟蹤監督評價和問責機制，確保“多規合一”順暢執行。

（作者系中研智業集團董事長）