關于監督法實施中的幾個具體問題

趙明波

自2007年1月1日監督法施行以來，有效保障了地方各級人大常委會依法行使監督職權，為推進民主法治建設發揮了重要作用。地方各級人大常委會從政治、法治的高度，認真自覺地執行監督法，在行使監督權的形式和程序、內容和效果等方面，總體上都較好地實現了法律規范作用和人大監督作用的統一。同時，設區的市、縣人大常委會，遵循習近平總書記關于“堅定不移地推進人民代表大會制度與時俱進”的重要講話要求，在監督法立法原則規范的預留空間范圍內，積極探索嘗試監督工作的新方式，給監督法的全面正確實施補位增色不少。然而，由于受歷史和現實條件、內部和外部環境、主觀和客觀因素等諸多影響，目前監督法實施或多或少有一些缺失，與立法預期還不同程度存在一定差距，應予足夠重視，并按法定標準在實踐中不斷校準“規定動作”，從而使監督法更好地釋放出法律效力，展現人大制度的優勢和人大工作的本色。

本文擬以對陜西省安康市及所轄10縣區人大常委會所作調查為基礎，結合法律規定和工作實際，就監督法實施過程中的部分具體問題試作分析探討。

議題安排多少問題。在每年選擇“若干”關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，安排聽取和審議“一府兩院”專項工作報告方面，如安康市人大常委會2014年安排了17項，其中涉及政府14項、檢察院1項；10縣區人大常委會全年分別安排了5至17項，其中僅有2個縣的安排均涉及“一府兩院”，4個縣的安排涉及政府與法、檢“兩院”二者其一，有4個縣區的安排僅涉及政府。從中可以看出，無論是根據監督法規定的6種途徑，還是人大常委會主任會議建議，以及部分地方采取通過媒體公告公開征集議題等，人大常委會年度安排聽取和審議專項工作報告的數量懸殊，最多和最少的相差3倍多。這固然有縣與縣規模大小不同，也不必、不可能要求千篇一律，但是基于什么標準把“若干”問題科學化地合理安排值得考量。多的可能出于在每兩個月召開一次的常委會會議上，總要有2至3個專項工作報告議題，擔心會議單調、議題單薄、審議冷場，聽取和審議報告少了會在下年度向人大代表報告常委會工作時被動；少的也許是在“少而精”、抓重點、求實效，果真如此當毋庸置疑，怕就怕有潛在的“多一事不如少一事”的思量。試想，人大常委會一年必須依法召開最少6次常委會會議，1個縣人大常委會全年若安排議題少于6個，則意味著一次常委會會議連1個議題都達不到，明顯不合理。面對人大監督實效性不強的客觀現實，地方人大常委會適當多安排幾個議題是必要和完全可以理解的，如果既沒有一定數量，又沒有議深、議透的高質量，的確會在報告一年一度的常委會工作時“做文章”。當然，貪多求全絕不可取。只有注重把議題的數量和質量的關系處理好，監督工作才能求實、求深。

聽取和審議法、檢“兩院”專項工作報告一直是地方人大常委會的薄弱方面，這與加強司法監督、推進依法治理的形勢任務很不相適應。一般來講，在“一府兩院”的專項工作報告年度議題安排上，除了政府的以外，還應考慮將法、檢“兩院”酌情安排，可以二者安排其一，這既有法治的需要，也有平衡的需要。要堅決摒棄“嫌麻煩”“怕惹事”的消極無為思想，從人大抓大事、議大事的角度出發，人大常委會的部分議題本身就需要“咬定青山不放松”持續監督，個別議題可以連續幾年有針對性地跟蹤問效，直到人民群眾滿意為止。

法定工作時限問題。“一府兩院”于常委會會議舉行的20日前，應將專項工作報告送交人大常委會有關機構征求意見，并于會前10日送交人大方面，市人大常委會做到的次數寥寥無幾，縣區人大常委會已經做到的占比70%。在常委會會議舉行的7日前把專項工作報告送達常委會組成人員方面，市人大常委會僅偶爾做到，縣區人大常委會已經做到的占比80%。縣級比市級人大常委會的情況顯然好得多。監督法規定這3個時限，其主要目的是為確保“一府兩院”專項工作報告趨于完善，確保常委會組成人員有較為充裕的時間提前閱看專項工作報告，便于會議期間審議有的放矢地充分發表意見建議。按理，遵守這3個時限并不難，因為人大常委會的議題安排通常在每年人代會后，經常委會主任會議審議通過即印發或公布，有足夠的準備時間。如果常委會主任會議召開的時間距常委會會議舉行的時間太近，則直接導致專項工作報告不能按時送達常委會組成人員。據筆者觀察，全國人大常委會委員長會議、部分省級人大常委會主任會議確定召開常委會會議的時間相隔一般都在25天左右，這使得各項準備工作很從容，而對處于基層的市、縣人大常委會來講，工作節奏的不確定性因素比較多，要想把主任會議、常委會會議間隔的時間預留25天左右很不容易。

不折不扣地遵守上述3個時限，對人大常委會、人大常委會組成人員來講是一項權利，同時對“一府兩院”來講是一項義務。人大常委會、“一府兩院”在行使權力和履行義務的過程中，加強溝通協調尤為重要，相關工作盡量早安排、早推進、早主動，“一府兩院”不能等收到人大常委會文件才開始動作，人大常委會也不能在文件下發之前就不聞不問，只有提前銜接良好互動，法律規定的常委會會議前20日、10日、7日要做的事才能落到實處。

審議意見效果問題。常委會組成人員對專項工作報告的審議意見，實際上是人大常委會督促“一府兩院”加強和改進工作的重要抓手，盡管其不具有法律約束力，但是監督法規定“一府兩院”都必須認真研究處理。審議意見究竟提了多少不是主要問題，核心是具體不具體、可行不可行，因為這直接關系“一府兩院”研究處理的質量和效果。鑒于目前地方人大常委會組成人員的結構是兼職委員占絕對多數，審議專項工作報告時要么是沉默者居多，要么是議不到點子上，如果再沒有參加會前的調研、視察等活動，那就只能跟著感覺走了，這直接降低了人大常委會集體行使審議監督權的權威。

事實表明，由人大常委會有關工作機構根據調研、視察情況，提前起草一份審議意見討論稿，經常委會主任會議討論通過后，再印發給常委會組成人員，能夠較好地起到“拋磚引玉”的功效，有利于常委會會議分組審議期間聚焦議題。如安康市人大常委會和7個縣人大常委會采取的就是這種做法，其他3個縣區人大常委會則是在會后整理常委會組成人員審議發言意見。雖然監督法對給“一府兩院”送達審議意見未作出具體時限規定，但市、縣區人大常委會都能在2至7個工作日內完成。監督法規定“一府兩院”應當將對審議意見的研究處理情況向人大常委會“書面報告”，地方人大常委會在法律實施之初照此辦理，深感這簡直就是“文來文往”，常委會組成人員也很有意見，認為這無形中削弱了人大常委會督促“一府兩院”抓落實的力度。于是市、8個縣人大常委會先后專門出臺制度，明確“一府兩院”一般在審議意見作出60日后提出“書面報告”，并安排在常委會全體會議上面對面作口頭報告，其中市、7個縣人大常委會在聽取和審議口頭報告后，對審議意見落實情況還進行滿意度測評，較好地形成了聽取和審議專項工作報告、提出審議意見、督辦落實意見、反饋意見處理情況、評價意見落實效果這樣一個“五環”相扣的完整“工作鏈”，大大提升了人大監督效能。

預算調整方案問題。有兩種情況致使地方政府有關主管部門在本級人大常委會舉行會議的一個月前，把預算調整初步方案總是不能按時送交常委會有關工作機構征求意見：一種是稱受現在財政管理體制制約，等上級財政部門就有關事項予以明確或文件批復；一種是稱政府常務會議研究了，還要提請同級黨委常委會會議審定。每年的預算調整初步方案幾乎是人大常委會“千呼萬喚始出來”。如在會前一個月送交人大的縣僅占20%，會前15天送交的縣占40%，會前7至10天送交的縣區占30%，會前3至5天送交的縣占10%；市上的情況也不容樂觀，一般是會前15天左右才能送交人大征求意見?，F行財政管理體制下，地方政府擁有巨大的財政支配權，有的年份根據年初人代會審查和批準的預算總“盤子”，到了人代會閉會期間向人大常委會報告預算部分調整時，將二者一對比，常見“大動干戈”，而且預算執行中許多情況是人大全然不知的“部分”。法定時間得不到保證，加之市、縣區人大常委會的相關工作機構專業人員奇缺，征求意見也是“有其名無其實”。人大常委會會后把相關文件一發，作為政府及其有關主管部門來講，法定“程序”就算過了；對于人大常委會來講，說審查和批準預算調整方案是“霧里看花”不為過，盡管近幾年在這方面已有很大改善，但離實質意義上的人大應替人民群眾看管好“錢袋子”相差甚遠，目前更多的只是象征性地履行了法律職責。鑒于對預算執行情況的監督是憲法、法律賦予人大常委會的一項重要職權，是人大常委會監督工作的重要組成部分，所以絕不能長此以往靈活性有余而嚴肅性不足。

組織執法檢查問題。監督法規定每年選擇“若干”重大問題有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查。有的年份還要與上級人大聯動、受上級人大委托開展此項工作。市、縣人大常委會應每年將“若干”具化為2至3部法律法規，有重點地推進依法行政、公正司法，不宜安排過多。絕大多數地方人大常委會把年度執法檢查計劃納入了常委會年度工作要點文件之中，沒再另行制定印發，這并不礙事，如市、80%的縣均如此。因為人大執法檢查的主體是人大常委會，故監督法明確規定：執法檢查組人員要從本級常委會組成人員，以及本級人大有關專委會組成人員中確定，并可邀請本級人大代表參加。從實際情況看，除常委會組成人員外，60%的縣還安排了3至5名人大代表參加，30%的縣安排了2至3名人大代表參加，10%的縣安排了1至2 名人大代表參加。1至2名太少，3至5名較為合適，關鍵是其中要有懂法的內行代表。

監督法對執法檢查報告應包括的兩方面內容作了具體規定，而在實際工作中普遍只適用了第一項內容，即把“對所檢查的法律、法規實施情況進行評價，提出執法中存在的問題和改進執法工作的建議”分為三部分來處理；第二項“對有關法律、法規提出修改完善的建議”的內容在市、縣人大常委會執法檢查報告中文字難覓，這或許認為這是立法調研及征求意見時才應該涉及的事，倒也未嘗不可。有人質疑：人大常委會組織的執法檢查，并以執法檢查組名義形成的檢查報告，怎么還要讓常委會組成人員自己來給自己的執法檢查報告提審議意見呢？貌似有理，其實并非矛盾對立，所以監督法第二十七條明文規定：“常務委員會組成人員對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。”

規范性文件備案審查問題。對規范性文件實行備案審查，是地方人大常委會實施法律監督的重要手段。對于市、縣人大常委會來講，雖然一年收到的規范性文件約10份左右，但是備案容易審查難，可謂是外行看內行，因為相關工作機構基本上沒有專業人員，且不說是1人工委、2人工委了，如市人大機關在崗的50余名工作人員中，竟無一人具備全日制法律專業知識學習背景或司法工作閱歷，除個別縣外，其他縣區人大常委會機關也相差無幾。即使面臨如此窘境，縣區人大常委會中仍有80%克服困難開展了，如紫陽縣人大常委會經審查，依法撤銷了毛壩鎮人民代表大會越權頒布的《毛壩鎮集鎮市容市貌管理辦法》《毛壩鎮村、鎮衛生管理辦法》。由于人大常委會審查屬于事后性的，加之上下級人大常委會之間的日常聯系不夠緊密，本級政府產生的規范性文件基本上能按時送達人大，但是下一級人大及其常委會作出的規范性文件很少主動報送上級人大常委會，上級人大本來也不知情，容易形成漏報，有損監督法尊嚴。隨著國家賦予設區的市地方立法權逐步授權到位，各設區的市將相應設置法制委員會，人大機關極度匱乏法律專業工作人員的難題會迎刃而解，至少會部分緩解，而縣級人大常委會仍將面臨嚴峻挑戰。置身全面推進依法治國的時代大潮，人大作為國家權力機關、立法機關，以上狀況并非工作滯后而是太落后。

剛性監督使用問題。監督法規定的“詢問和質詢”“特定問題調查”“撤職案的審議和決定”，盡管其中好幾個條款同地方組織法的相關內容比較并無新意，但是除了“詢問”目前在各級人大常委會普遍使用外，其他幾種剛性監督方式其實對地方人大常委會增強監督實效特別重要，卻極少動用，造成這種權力“好看好說不好用”的因素很復雜，人大更多的是無奈，有時即使是盯準即將著力推進解決的突出問題，也會遭遇重重阻力不得不半途而廢。事實反復證明，地方人大常委會一旦動用“質詢”“特定問題調查”“撤職案的審議和決定”這幾項剛性監督手段之一，其所彰顯的法律效果和社會效果令人振聾發聵，對推進依法行政、公正司法以及給予有關公職人員的教訓，勝過幾百遍灌輸式的宗旨意識教育和法治宣傳教育。如安康市人大代表馬某2012年2月4日在市三屆人大二次會議期間，領銜其他12名代表向市國土局提出了“關于落實香溪社區辦公用房建房地基的質詢案”，經過緊鑼密鼓的工作過程，3月7日市國土局就給香溪社區頒發了《建設用地批準書》，拖了5年的難題短時間內得到解決，消息傳開，聯名提出質詢案的人大代表在高興之余，繼而陷入深深的思考之中……；又如在旬陽縣十五屆人大三次會議期間，部分縣人大代表提出了對縣公安局的質詢案，在縣人代會閉會后的一個月內，8年未還的7.4萬元暫扣款終于由公安機關返還給了該村村委會。從調查情況看，90%的縣人大常委會沒有處理過質詢案，僅有20%的縣人大常委會組織過特定問題調查；近4年來，10縣區當中僅有2個縣人大常委會分別決定撤銷過1名人民法院庭長和縣衛生局局長的職務。

為何人大的剛性監督手段如“靈丹妙藥”般一用就靈？絕非用得少就有奇效，說到底是需要人大代表有“較真”精神、人大集體行使職權做堅強后盾、有關國家機關正確認識和以平常心對待。

向社會公布的問題。監督法有6處規定要將有關事項“向社會公開”和“向社會公布”，這是保障公民知情權、參與權、表達權、監督權的重要措施，地方人大常委會有自覺做好這方面工作的責任和義務。向社會公布就得有平臺、有載體，但是監督法就如何公開、公開范圍、公開載體等卻沒有明確規定。就市上看，雖然有黨報（日報）、電視臺、廣播電臺、政府網站，但是其針對的量大面廣，人大若再依靠它們發揮主要作用極不現實。人大機關按照規定停辦了原有的內部刊物，因而目前市人大網就是向社會公布的主渠道。縣人大常委會的情況更差，10縣區人大常委會的網站僅4個縣運轉良好，寄其發揮較大作用還任重道遠。個別縣仍在編發簡報郵寄給人大代表通報、公布。加之時下市、縣人大網的點擊量普遍很小，向社會公布還無法達到提升人大監督工作透明度、公眾知曉率和社會影響力的目的?，F在，微信是各種信息傳遞的最快捷平臺，人大機關申請開通公眾微信平臺應該不成問題，然而大多數因為擔心通過微信平臺發布信息后被負面評論，暫時也不想使用。綜上所述，人大唯一能夠掌握主動權的、適應新形勢的對外公布平臺，非人大網站莫屬，必須花大力氣把人大的這個自身宣傳主陣地建設好、維護好、發展好。

監督法自身的問題。在全國人大常委會通過監督法之初，很多新聞媒體形容其為“20年磨一劍”，現在“回頭看”，“劍”亮了但并不是理想的那么鋒利，和任何事物一樣不可能完美無瑕，這就是活生生的現實，也是事物發展的客觀規律，即立法工作從來不是直線前進的。監督法實施8年來，并沒有根治人大監督工作存在的程序性監督多、實質性監督少，一般性監督多、重大問題監督少的沉疴。較多的共識認為監督法還存在法定程序規定可操作細節不足、無違法追責保障性條款等缺陷，這需要各級人大及其常委會堅持不懈地依法探索創新，不斷總結實踐經驗，積極提出意見建議，為適時修訂完善監督法積累諫言和真知灼見。

有個筆者一直在思索的問題：憲法、地方組織法、監督法都明文規定，縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會的不適當的決議、決定，權威釋義也界定上級人大常委會對下級人大及其常委會有法律監督職責，政府在接受同級人大常委會執法檢查的同時，也能對其執法部門開展執法檢查。既然如此，監督法也可以規定上級人大常委會通過組織開展執法檢查，監督下一級人大及其常委會在貫徹實施有關法律法規方面的情況，這最能夠消除旁觀者對人大作為監督者而自身缺乏應有法律監督的疑惑。

（作者系陜西省安康市人大常委會研究室主任）