“鄰避政治”與“絲路安全”

王勇+++高銳鈴

在國外乃至國內的沿海發達地區，核設施的選址或核廢料的存放均面臨著“鄰避效應”這一政治上的重要壓力，但是，正在籌建并已然“安家落戶”于河西走廊甘肅省金塔縣境內的“亞洲核廢料回收中心”，卻意外地通過甘肅省人大常委會適時制定頒行《甘肅省輻射污染防治條例》的形式給予了一種立法上的規制和回應。盡管《甘肅省輻射污染防治條例》在文本中確實貫徹了“災難預防原則”，然而，在具有重大政治意義的國際性地理通道上存放和處理核廢料這樣的“風險障礙物”，仍然是一件極為棘手的問題，尤其是在“一路一帶”的國家戰略剛剛拉開序幕的背景之下。由于“河西走廊關乎國家經略”，因此在立法技術和操作層面，如何更好地保衛“絲路安全”，還有許多預防性工作亟需展開和跟進。

一

《戈壁小城“鯨吞”國際核廢料？》，這篇首次刊發在《南方周末》2011年1月17日的新聞稿，引起了人們的強烈關注。文中提到在甘肅省嘉峪關以北的金塔縣內，“地處沙漠邊緣、四周人煙稀少”的戈壁灘上，由“中核甘肅乏燃料后處理工程籌建處”負責的一處非同尋常的工程設施——“亞洲核廢料回收中心”—— 正在緊張地施工建設過程中。這里即將要貯存的所謂乏燃料，是核反應堆堆芯內受過輻照并從堆芯永久卸出的核燃料。乏燃料首先要存放在一個安全的、過渡性的核廢料儲藏地，然后等技術條件成熟時再進行回收或循環利用。因此，對于乏燃料來講，首先要解決貯存問題，然后才能談到回收利用問題。報道中稱，“處理核廢料問題并不是那么緊迫”，但準備充足的廢料暫存池卻非常緊迫；今后運往甘肅的核廢料，不僅來自國內的核電站，還很有可能來自周邊國家。”[1]

在國外，核設施的選址和核廢料的存放均面臨著一個重要的政治壓力，即“鄰避效應”（Not-In-My-Back-Yard），意為“不要把可能的致害源建在我家后院”[2]。“鄰避效應”通常都會以“鄰避沖突”即所謂“群體性事件”的形式表現出來，客觀上需要國家以行政、司法乃至立法等法治手段去解決。學術界把與此相關的現象稱為“鄰避政治”。不可思議的是，存放乏燃料的問題，在許多國家和地區，包括中國東南地區，由于“鄰避政治”的壓力，起初打算在本國或本地存放的乏燃料基本上都被“排擠出去”，但是，卻在甘肅這樣一個“鄰避政治”意識還很薄弱的省份安家落戶了。當然，甘肅尤其是河西走廊居民的“鄰避政治”意識很薄弱，也許可能與地廣人稀的沙漠戈壁地質地理條件有關——當地綠洲居民很少能從直觀上感受到自己與處于戈壁曠野的某個潛在的風險設施“毗鄰”。但這僅僅是“也許”，當漫游的牲畜接觸并致損時，連鎖的“蝴蝶效應”可能就會出現。

從理論和現實視角來講，在具有重大政治意義的國際性地理通道上是最不應該存在核廢料或核設施這樣的“風險障礙物”的，因為“河西走廊關乎國家經略”[3]。因此，“亞洲核廢料回收中心”最終在甘肅河西走廊落戶是一個極為棘手的問題。從河西走廊地廣人稀的沙漠戈壁這一地理區位來講，在這里存放乏燃料，似乎是風險最小；但是，從河西走廊是新絲綢之路的必經路段和關鍵通道這一事關國家重大對外戰略——“一路一帶”戰略——的實現來講，風險則是最大的。

二

也許甘肅省的決策者并未明確意識到這一“鄰避政治”問題，但是，后來通過的一部地方性法規卻“意外地”，并且相當及時而恰切地回應了這個問題。這部地方性法規就是《甘肅省輻射污染防治條例》，已由甘肅省人大常委會通過并于2015年1月1日起實施。為了保證立法質量，這部地方性法規的起草做了大量的前期立法調研準備工作。盡管相關的地方政府和項目負責人認為嘉峪關以北的金塔縣內，地質條件特殊，地處沙漠邊緣，四周人煙稀少，可以成為核工廢料存儲、回收的理想區域，因此，同為戈壁區的北山地區即是中國核廢料處置庫的集中地。該地發展核廢料回收工業確有地利之便。然而，甘肅省人大常委會還是將該項目的環境安全和社會政治安全作為首要的考量目標，因此，對于重大風險的防控成了這部法規的主旨，《甘肅省輻射污染防治條例》第三條明確規定：“輻射污染防治應當堅持預防為主、防治結合、嚴格管理、安全第一的原則。”盡管地方政府和項目投資者認為乏燃料后處理工程的建設，對于這幾個人口稀少、資源貧乏、支柱產業單一的戈壁城市來說，一個千億項目所能帶來的配套產業和投資，無疑是一根發展的“救命稻草”。然而，省級立法決策者卻保持了相當的理性和冷靜。當地政府極力歡迎這個項目，是沒有意識到這其中還有“鄰避政治”問題。

《甘肅省輻射污染防治條例》中規定了乏燃料入境申報制度，即第二十五條：“需運抵本省行政區域內處理、處置、貯存乏燃料和放射性廢物的單位，應當向省環境保護主管部門提出申請，經批準后方可運入。”第四十一條：“違反本條例規定，未經批準將乏燃料和放射性廢物運抵本省行政區域內貯存、處理、處置的，省環境保護主管部門應當責令停止違法行為，并處五萬元以上十萬元以下罰款。”該條例還規定了生態補償制度，即第二十六條：“乏燃料和放射性廢物處理、處置，應當按照誰受益、誰補償的原則，建立乏燃料和放射性廢物處理、處置生態補償制度。”同時，《甘肅省輻射污染防治條例》中還規定了嚴格的法律責任。

法律的主要功能是防范最壞情形，或者說最大風險。這個極為重要的法理，在中國，尤其是在十八屆四中全會以前，已經被各級各類決策者忽視很久。我們也許知道，“國家之安全乃最高的法律”“法律效果在乎強制執行”“法律應著眼于頻頻發生之事件而制定，不應著眼于不能預測之事件而制定”。但是，“預防重于救濟”，并不是人人都熟諳其中的深義。盡管我們明白，法律的一個重要社會功能就是預防可能發生的政治和社會風險，但是，桑斯坦教授卻更進一步研究認為，遍歷現代世界各國，許多需要發揮預防功能的法律原則是癱瘓性的。風險存在于社會生活的所有方面，不可能預防全部的風險。預防原則應當進行重構，代之以災難預防原則，即對重大危險進行預防，并在政策和法律制定過程中注意相關法律措施的成本[4]。這顯然是一個重要而及時的提醒，《甘肅省輻射污染防治條例》確實是貫徹了這一“災難預防原則”。

當今的全球資本主義體系是有分工的，掌握這一體系的人把污染的“重災區”集中于一個地區，而讓某一個地區相對“清潔”[5]；“讓誰吃下污染”成了一個國際或地區間政治博弈的問題。也許我們不能直白地說，博弈的結果就一定是讓談判能力最弱的甘肅省“吃下污染”，但是，一個有重大風險的“污染源”——“亞洲核廢料回收中心”進入甘肅已成了一個事實。因此，甘肅省只能通過“立法規制”的方式來直面和應對，而且只能且必須以國家“循環經濟試驗區”的名義來進行消化。

三

從民族政治學視角來講，中國的西北地區是最需要中央政府投入重大成本進行“預防”的地區。這是因為，中國西北民族地區的治理和控制是幾千年來歷代中央王朝的“心腹之患”，是中國政治地理學上的“好望角”[6]。“西北雖然不是國家經濟發展的中心，但卻是國家穩定、統一和安全的中心”[7]。更為重要的是，河西走廊從來都是絲綢之路的必經路段和關鍵通道， 這里的政治地緣安全對于整個絲綢之路的安全具有重大的不可替代的意義。河西走廊歷來都是中原與西域經濟政治聯系的咽喉要地，是西北地緣政治穩定的關節點[8]。甘肅乏燃料后處理工程建設營運過程中，依法保障甘肅河西走廊及附近省區農牧民的知情權極為關鍵，否則，有可能被人操縱利用引發突發性的群體性社會事件，或者出現“綠色恐怖主義”[9]。甘肅河西及附近省區農牧民的科學文化水平遠低于全國平均水平，理性分析能力較弱。“亞洲核廢料回收中心”，也許不會直接引發“鄰避政治”沖突，因為“地處沙漠邊緣，四周人煙稀少”，但是，如果決策過程封閉，科學知識普及不夠，補償機制不能合法公正，就會成為引發以“鄰避沖突”的形式表現出來的民族沖突。因為這里是多民族走廊，同時河西走廊還是中國地理版圖上少有的生態敏感地帶、文化敏感地帶和政治敏感地帶集于一身的區域[10]。

在中國民族整合的中心地理位置建立“亞洲核廢料回收中心”，不僅要論證技術和環境上的風險，更是要論證政治上的風險。但是，慶幸的是，《甘肅省輻射污染防治條例》這一及時而超前的立法回應，已經事實上將政治風險考量進去了。

四

原生的“鄰避效應”（Not-In-My-Back-Yard）主要是指居民或當地單位因擔心建設項目（如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設施）對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的強烈的、堅決的，有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。“鄰避效應”“鄰避沖突”之所以發生，主要原因是由于現代工業化和城市化進程中各種工程項目建設的復雜性所決定的，加之相關的法治監督的缺失，致使權力創租尋租、行賄受賄和各種名目利益輸送盛行，從而為“鄰避沖突”埋下了隱患。

所以，“鄰避沖突”發生后，往往表現為行政部門和司法機關的被動應對。其實，對于“鄰避政治”，單純的行政或司法的手段是無法從根本上解決的。如前所述，單純的行政規制權威性不夠，并伴有官商創租尋租、腐敗行賄和利益輸送的風險。司法救濟具有事后性，對于乏燃料和放射性廢物貯存和處理這樣的高度風險活動的規制是不明智的。因此，對“鄰避政治”進行法律規制的最好形式只能是事前立法、事中監督、事后追查，只有通過前瞻性的立法，才能防患于未然。避免和化解鄰避效應的關鍵是建立鄰避項目的選址機制，選址機制應規定選址機構的組成辦法、選址程序和選址方法，既發揮政府及其公共事業機構的作用，又保障公眾有序的政治參與，貫徹執政為民理念。這些只有通過事先的立法才能保障。

當然，僅僅依靠《甘肅省輻射污染防治條例》的實施和執行來防范可能經由甘肅省嘉峪關金塔縣內 “中核甘肅乏燃料后處理工程”而引發的“鄰避政治”問題是不夠的，《甘肅省輻射污染防治條例》的規制內容也不是盡善盡美的。對于乏燃料和放射性廢物來講，僅僅是收取生態補償費可能是不夠的，“風險處置費”（輻射事故應急處置費）由誰來承擔？將乏燃料和放射性廢物貯存于本地，并不是僅僅支付生態補償費的問題，生態補償費是有特別適用范圍的。因此，對于已經或正在發生于甘肅走廊腹地的這一重大“鄰避政治”問題的立法規制和風險防控，目前僅僅是個開頭，接下來還有大量的配套制度的完善和落實的工作亟需跟進[11]。

注釋：

[1]袁瑛、王淏童：《戈壁小城“鯨吞”國際核廢料？》，載《南方周末》2011年1月17日。

[2]可詳見維基百科“鄰避效應”（Not-In-My-Back-Yara）

詞條。

[3]由李東珅主創的大型歷史紀錄片《河西走廊》系列中，“河西走廊關乎國家經略”成為該片的主旨。

[4]【美】桑斯坦：《恐懼的規則——超越預防原則》序言，北京大學出版社2011年版。

[5]張清俐：《讓誰吃下污染：“綠色資本主義”的回答》，載《中國社會科學報》2015年5月13日。

[6]王勇：《“隴派法學”·“西北法學”與中國法學發展》，載《西部法學評論》2011年第1期。

[7]瘳明：《求索西部法學繁榮，關注西部法治發展——賈宇教授訪談錄》，載《法學家茶座》第13輯，山東人民出版社2007年1月版，第81～90頁。

[8]張文木：《絲綢之路與中國西域安全》，載《世界政治與經濟》2014年第3期。

[9]李慧翔：《綠色和平，走向“生態恐怖主義”？》，載《南方周末》2012年9月19日。

[10]馮濤：《河西走廊多元敏感的地域特征》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_a2a3fcad01013vce.html.

[11]比如，以所謂此處“地處沙漠邊緣、四周人煙稀少”的戈壁灘上為理由，也是無視“公地的悲劇”的表現。戈壁區的土地產權屬于國有，還是屬于某“村集體”？如果是后者，從法律上講，征地補償程序是不可或缺的。

（作者分別系西北師大法學院教授、法學博士、律師，華中師大中國農村研究院西北調研基地主任、西北師大法學院法律與公共政策調查咨詢研究中心主任；甘肅政法學院教師、西北師大法學院法學理論專業碩士研究生）