堅持人大主導立法的實踐與思考

汪洋

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”習總書記指出：“加強人大對立法工作的組織協調，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，健全起草、論證、協調、審議機制，完善立法項目征集和論證制度。推進立法精細化，盡量具體、明確，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。”發揮人大在立法中的主導作用，是新形勢下加強和改進人大立法工作的一個重要著力點，也是充分發揮立法引領和推動作用的必然要求。把人大主導立法工作寫進黨的重要文件，成為全黨共同遵循的基本原則，這是對中國特色社會主義法制建設的重要貢獻，也為人大立法工作指明了方向。近年來，合肥市人大常委會認真貫徹和落實黨的十八大和黨的十八屆三中、四中全會精神以及習近平總書記關于法制建設系列講話精神，并將其貫穿于立法工作的始終，堅持依法立法，堅持民主立法和科學立法，積極探索主導立法實踐，較好地發揮了立法的引領和推動作用，取得了一定的工作成效。

一、主導立法，就要在源頭上把好立項關。法規立項是體現人大主導立法的關鍵所在，是立法決策的前提，決定著立法的價值取向和立法功能的有效發揮。在立法整個過程中，法規立項是立法工作的源頭。立項工作做得好與否，關系立法質量的保證，是整個立法活動能否獲得成功的至關重要的環節。目前，人大立法工作中，無論是立法規劃，還是年度立法計劃安排，其工作方法基本都是政府報什么，人大就立什么，始終處于“等米下鍋”的被動工作位置。這既是多年立法工作的傳統做法，也是多年立法工作的無奈之舉。其原因：一是人代會獲取立法的建議案有限，每年人代會上涉及立法的代表議案和建議少之又少，即使有那么一兩件，不是缺乏立法條件，就是立法時機還不成熟；二是人大內部工作機構由于工作分工所致，加之年度工作較為繁忙，在精力上往往無暇顧及立法建議的提出；三是人大機關現有人員狀況，不是編制缺乏，就是法學專業人員短缺，往往制約了能夠提出有價值的立法建議；四是多年形成的所謂工作習慣，運作中已經駕輕就熟，工作也十分方便，不愿意也不情愿將其輕易地放棄。為了把好法規立項關，從源頭上充分體現人大主導立法工作，主要做了以下幾方面工作。一是堅持圍繞中心。堅持將人大的立法工作始終置于黨的領導之下，立法規劃和年度立法計劃向黨委匯報，及時將黨委意圖轉變為人大的立法決策。工作中主動作為，探索立法工作新機制，創新立法工作新方法，充分發揮立法的引領和推動作用。二是突出工作重心。圍繞全市工作大局，緊貼工作重點，及時將成熟性的政策、行之有效的做法、相對穩定的行政規范，社會普遍關注的難點熱點等轉變為地方立法的重要選項。三是堅持“點菜上桌”。在廣泛征集立法建議的基礎上，嚴格立法項目建議提出程序規范，反復研究，權衡論證，認真篩選，切實把好選項關，確保把具有立法必要性和可行性、調整范圍和主要內容明確、人大代表和社會公眾關切、經濟社會發展迫切需要的立法項目列入立法規劃和立法計劃。如，2013年按照合肥市委要求，迅速啟動制定《合肥市促進民營經濟發展條例》和修訂《合肥市優化投資環境條例》。這兩項立法項目都是圍繞黨委中心工作，臨時追加的立法項目，且在人大立法史上創造了專門成立立法協調小組、專門增開一次常委會會議等，充分彰顯人大主導立法工作的多個“第一”，順利完成了立法任務，市委給予了充分肯定，同時也產生了廣泛的社會影響。

二、主導立法，就要把握立法過程的主導權。人大主導立法，是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，是人大立法工作的實踐總結，是落實依法治國方略的實際需要。人大把握立法工作的主導權，更是發揮人大立法主導作用的關鍵所在。立法工作實踐表明，人大主導立法，就是要站在立法一線，就是要敢于直面問題，敢于“在矛盾的焦點上砍一刀”。現實中，有的地方人大往往在立項、審議、修改等環節不擅于行使法律賦予的職權，過分遷就部門利益，采取和稀泥，回避矛盾的做法，這樣不僅難以主導立法，立法質量也難以保證。對此，我們主要從以下環節入手，即超前謀劃提前介入；注重專家參與立法活動；切實加強溝通協調；起草、論證、協調、審議全過程主導等立法工作機制。一是超前謀劃，提前介入。就是在立法項目確定之后，人大相關工作機構，對于工作安排、前期調研、參與起草、論證分析等工作環節中全程參與，掌握工作動態和信息，增強工作的主動性和時效性，加大工作力度和深度，及時了解并共同研究法規涉及的重要問題和關鍵制度，工作中與相關部門“綁在一起干”，加強立法調研統籌協調，合理擬定調研工作方案，避免重復性調研，提高工作實效。二是注重專家參與立法活動。立法是一項系統工程，是一項純粹的技術性工作，隨著社會分工越來越細化和明確，任何一個機關、一個組織、一個人都不可能做到事事通、樣樣行。因此，邀請專家參與法規起草并參加立法全過程，既是立法機關主導、社會各方有序參與立法途徑和方式的重要體現，也是堅持科學立法、民主立法原則的實際需要，同時以科學、公正、務實的態度參與立法活動，更能在法制統一性原則把關、厘清立責與立權關系等方面發揮重要作用。從上屆人大常委會以來，合肥人大法制工作機構與政府法制部門共商立法事項，先后邀請安徽大學法學院專家團隊，參與了《合肥市水資源保護條例》《合肥市城市管理條例》等六部地方性法規草案的起草。雙方以簽訂協議的方式明確相互間的基本職責，積極發揮專家學者的智囊作用，做好立法中的制度設計、利益分析、法條整合和平衡工作，為人大主導立法提供了堅實的智力支撐。三是切實加強與各方面的溝通協調。實現人大主導立法，就必須建立健全圍繞立法活動的溝通協調工作機制，形成立法工作的整體合力。實踐證明，立法的過程，本質上是對各種利益平衡的過程。人大主導立法，不僅能夠更加全面地平衡管理部門和行政相對人的權力與權利，也可以更加開放地吸納民意，增強立法的科學性和民主性，切實保證立法質量。更為重要的是，通過在人大主導下的立法溝通協調，有利于避免管理部門起草帶來的部門利益傾向，對于分歧較大的重點難點問題，堅持從改革發展大局出發，加大溝通協調力度，勇于并善于在矛盾的焦點上“劃杠杠”，有效防止部門利益法制化。如此能在法規的制度設計上更顯中立性，實現真正意義上的立法工作的公正、公平、公開，增強所立法規的及時性、系統性、針對性、有效性。合肥人大為貫徹落實新立法法及時修訂了《制定地方性法規工作程序規范》，進一步明確了立法工作的程序規定，做到從制度上保證依法立法。2014年合肥人大在制定《合肥市城市管理條例》過程中，常委會組成人員審議發現，政府草案稿既沒有明確的執法主體，也沒有較強針對性的部門職能劃分，甚至在立權和立責方面形成了失衡性的反差。在后期的修改階段，嚴格遵循常委會組成人員的審議意見，認真吸納意見和建議，堅持立法原則，力主統一協調，對整個草案稿修改了近百處，不僅堅持明確了城市管理的主管部門，而且對法責部分嚴格按照上位法的規定，進行了大刀闊斧的修改，壓縮調整了一半的條款。2013年制定和修訂《合肥市促進民營經濟發展條例》《優化投資環境條例》，兩項立法涉及政府部門和單位達56個之多，僅召開各類座談會、協調會就有20多次，反復征求意見，力求達成認識統一，實現了在立法機制和體制上的創新與探索，由此也積累了人大主導立法的基本經驗。四是全程主導立法活動。要把主導立法工作貫穿于立法活動的全過程，就要在立法工作的各個環節中，始終保持人大“唱主角”。立法實踐表明，過程是結果的重要前提和基礎，只有對全程的把握，才能為提高立法質量奠定良好基礎。全程主導并非是工作中的“越俎代庖”，也不是模糊工作分工，更不是代行工作職責，大包大攬，而是立法的方向把握、制度設計的界定、法制統一性原則的堅持以及法規體例和法條設置都能符合立法的程序規范。也就是在各個立法環節中都要圍繞“立得住、行得通、真管用”的立法原則行事。2015年6月制定的《合肥市防震減災條例》，人大相關工作機構在2014年就提前介入立法啟動、調研、考察等工作，不僅如此，在2015年正式立項之后，在法規草案形成過程中，包括工作推進，都做到全程參與其中，及時掌握工作信息，熟悉相關專業知識，草案的章節條款內容提前做到“胸中有數”，將立法工作要求明確到工作的全程，為常委會審議通過打下了很好的工作基礎，使得該條例得以順利通過。

三、主導立法，就要在提高立法質量上下工夫。立高質量的法是立法工作的最終目標，同時也是衡量立法工作的重要標準，直接關系到法規的實施效果。習近平總書記指出：“不是所有的法都能治國，不是所有的法都能治好國。”張德江委員長也指出，提高立法質量是加強和改進立法工作的重中之重。提高立法質量的根本途徑在于大力推進科學立法、民主立法。這就是所立之法能夠尊重和體現客觀規律，能夠為了人民、依靠人民。首先要堅持正確的政治方向。人大在立法中的主導作用，是在黨的領導和支持下的主導作用，越是堅持黨的領導，就越能有效地發揮人大的主導作用，有效地進行立法溝通協調，有效地推動立法進程。所以要將立法規劃和立法計劃按照規定及時報送黨委，并將立法中的重大問題及時向黨委匯報。立法工作面臨新形勢、新任務，要發揮引領和推動作用，尤其在依法治國的大背景下，其政治性特點越加突出，這就要求我們具有高度的政治敏感性，善于從政治的角度觀察、分析、處理問題。要將立法工作置于黨委和政府工作的大局之中，認真思考，慎重謀劃，合理安排，堅持原則，統籌協調。不能就立法論立法，不能只顧眼前，不顧長遠，而要做到深謀遠慮，明確方向。其次要樹立適應新常態的立法理念，堅持立法工作與時俱進，主動適應立法工作新形勢、新要求。堅持以人為本，正確處理好“立權”與“立責”的關系，避免借起草法規之機，擴張行政權力，強化管理手段，減少責任擔當的現象。從過去注重維護公權轉變為更加重視規范公權、保障公民的合法權益。堅持立法為民、問計于民，切實把實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益作為立法工作的出發點和落腳點。第三要堅持質量為先。立法工作要始終堅持有效管用原則，把突出和追求高質量放在工作的首位。重點圍繞如何增強法規的可執行性和可操作性，通過在立法的精細化上多下工夫，著力提高立法的科學性、針對性、有效性。要積極探索和遵循立法工作規律，不斷完善立法工作機制，強化和落實立法原則和規范。做到在法規規范設計上堅持從實際出發，堅持辯證思維，充分借鑒和運用立法先進經驗，不僅從良好的愿望出發，更要科學合理，統籌兼顧，實現權利與義務、權力與責任的統一。第四要堅持與時俱進。立法既要注意總結經驗、鞏固成果，更要發揮引領和推動作用，堅持立法理念、立法方式、制度設計上的與時俱進。研究和把握不同發展階段的特征，妥善處理法規的相對穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性與可操作性的關系，使所立法規能夠更好地適應法制建設的實際需要。

（作者單位：安徽省合肥市人大常委會法制工委）