設區的市行使地方立法權的幾點思考

余躍進

2015年3月，十二屆全國人大三次會議審議通過的立法法修正案，明確規定將地方立法權擴大到所有設區的市，并由省級人大常委會確定新獲得立法權的設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間。近期以來，各省區人大常委會紛紛作出決定，確定本省內設區的市州在本行政區域可以就城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。這些決定的出臺既是對黨的十八屆三中、四中全會精神的貫徹落實，也是建設中國特色社會主義法治體系的重大舉措，同時也給設區的市的工作帶來了新的挑戰和機遇。因此，設區的市人大及其常委會和市人民政府如何行使好地方立法權，已成為擺在我們面前需要認真思考和探索實踐的一個嶄新的課題。

一、把握新形勢，充分認識賦予設區的市地方立法權的重大意義

隨著我國社會主義建設進入新階段，黨的十八屆三中全會對全面推進深化改革作出了重大部署，提出了“推進國家法治體系和治理能力現代化”的目標任務。黨的十八屆四中全會又對全面推進依法治國作出重大部署，提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標。依法賦予設區的市地方立法權，不僅為實現上述目標任務提供了基本途徑和重要手段，也為我國地方法治建設樹立了一個新的里程碑，其意義重大。

1.有利于推進地方深化改革。設區的市是我國改革創新較具活力的區域，也是推動全國性改革的重大引擎。賦予設區的市地方立法權，這些地方不僅能根據本地實際細化上位階法的規定，而且可以遵循中央和省委關于全面深化改革的要求，通過地方立法積極調整社會關系，妥善解決本地區事務，著力推動改革創新，更好地釋放制度紅利。同時，對中央擬推行的重大改革事項，也可以由地方在立法權限范圍內先行立法，實現地方改革創新的于法有據，確保在法治軌道上推進改革，并為國家立法提供寶貴的實踐經驗。

2.有利于促進地方經濟社會發展。十多年來，我國大部分設區的市沒有立法權，政府的各類規范性文件和相關政策在推動地方經濟社會發展中發揮了積極作用。隨著我國改革的不斷深入和城鎮化的不斷推進，設區的市面臨的經濟社會發展的任務越來越重，規范性文件和政策所具有的一些局限性，不能持續有效地促進經濟社會發展。因此，賦予所有設區的市地方立法權，使其依據自身情況制定地方性法規，滿足地方經濟社會發展對立法保障的迫切需要，必將更好地引領和推動地方經濟社會持續健康發展。

3.有利于保障人民群眾利益。新修訂的立法法規定，設區的市的人民代表大會及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。雖然設區的市地方立法權是有限的，但城鄉建設與管理、環境保護都是關系民生問題的熱點和難點，又與人民群眾生活息息相關，可以通過行使立法權，正確處理權利與權力、權利與義務、權力與責任的關系，統籌兼顧不同方面的利益，從法規制度上更好地體現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

4.有利于建設中國特色社會主義法治體系。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行。立法先行不僅要求立法在制度建構上要先行一步，發揮立法的引領和推動作用，同時，也意味著立法體制本身要適應法治體系建設的客觀需要。賦予設區的市地方立法權，一方面有助于進一步完善國家立法體制和法律體系，使立法權的配置更加科學合理；另一方面，地方還可以根據本地具體情況制定地方性法規，有助于地方政府的職能轉變和服務質量的提高，更有效地建設法治政府、責任政府和效能政府，進而推進中國特色社會主義法治體系建設進程。

二、領會新要求，始終堅持地方立法的基本原則

地方立法是地方國家權力機關和行政機關重要政治活動，關系本行政區域改革發展穩定大局。在新的形勢下，設區的市人大及其常委會和市人民政府要擔當起新的歷史使命，行使好立法權，必須深刻領會黨的十八大和十八屆三中、四中全會對立法工作提出的新要求，在立法工作實踐中需要重點把握和遵循以下主要原則。

1.堅持中國共產黨的領導。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。黨領導人民制定憲法和法律，是黨的領導在社會主義法治建設的具體體現，也是經過長期實踐證明的立法工作的一條根本原則。堅持黨的領導，首先是要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會普遍遵循的行為規范和活動準則，從法律制度上貫徹黨的路線方針政策和重大決策部署；其次是要緊緊圍繞黨委的工作大局，積極謀劃和開展立法工作，科學制定立法規劃和年度立法計劃，突出立法重點，使立法準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系；再次是要及時向黨委報告立法重大事項，凡地方立法涉及本行政區域內重大體制、政策調整和地方性法規制定、修改中的重大問題等，必須由市人大常委會黨組報黨委討論決定。

2.堅持維護法制統一。堅持社會主義法制統一，是維護國家統一、政治安定、社會穩定、經濟社會發展的基礎和前提，是立法工作的一條基本原則。我國憲法明確規定，立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。我國實行的是統一的分層次的立法體制，憲法和有關法律對不同層次的國家機關的立法權限及立法程序，進行了相應的規定。所以，地方立法必須在法律規定的權力范圍內，就法定的有關事項，按照法律所規定的程序進行，在立項、調研、起草、審議等各個環節都要加強合法性審查，做到不與上位階的法的規定相抵觸，不與上位階的法的基本原則和基本精神相違背，不與同位階的法之間互相矛盾，以保證社會主義法制的統一和尊嚴。

3.堅持體現人民意志。保證和發展人民當家作主，充分體現人民意志、充分實現人民權利、充分保障人民權益，是中國特色社會主義法治建設的題中應有之義，是新形勢下完善法律體系、加強和改進立法工作的根本目的。地方立法要體現人民的意志，就應當使人民能夠充分地參與地方國家的立法活動，在地方性法規和規章草案的起草、審議、修改過程中，都要堅持立法工作者、實際工作者和理論工作者相結合的方法，采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，保證立法活動充分發揚社會主義民主。對一些與群眾切身利益密切相關的法規和規章草案，還應通過多種形式公之于眾，使更多的人民群眾參與到立法活動中來，從而使立法能夠更好地體現人民意志。

4.堅持從實際出發的原則。法律屬于上層建筑，是調整社會關系的行為準則，通過國家強制力來保證實施，以維護正常的社會秩序。而法律要真正有效地發揮其作用，它本身必須符合現實社會生活的需要，針對所需調整的社會關系，作出相應的規范。否則，所制定的法律法規在現實生活中就不可能發揮其應有的作用。相對于國家立法而言，地方立法的主要任務就是解決本行政區域的實際問題，這就要求地方立法更應關注本地區的實際情況，準確把握問題的特色和規律，以具體可行的實施方案體現地方立法效果，這樣才能作出適應本地區經濟社會發展成本最小化和效益最大化的法律制度安排。

三、迎接新挑戰，切實做好地方立法的準備工作

立法是一項政治性、專業性、技術性很強的工作。開展地方立法，對于絕大多數設區的市人大及其常委會和市人民政府是一個全新的工作領域。為實現科學立法、民主立法，確保地方立法質量，當前要切實做好各方面的準備工作。

1.加強立法能力建設。立法能力是行使立法權的前提，也是設區的市行使好立法權的核心和關鍵因素。當前，迫切需要解決好以下問題：一是設置立法機構。根據立法法和有關地方性法規的規定和有關的精神，設區的市人民代表大會應當設立法制委員會，作為依法統一審議法規案的專門委員會；設區的市人大常委會應當設立法規工作委員會，作為常委會承辦立法具體事務的工作機構；設區的市人民政府也將開始制定政府規章并承擔部分地方性法規草案的起草任務，其法制工作機構和相關的職能部門也應當配置承擔立法工作的科室。二是配備立法人員。立法是一項很復雜的工作，需要配備符合立法工作要求的立法專業人才和人員。從工作實際出發，法律賦予設區的市立法權限有三類事項，每類事項均應當配備專門的工作人員，同時對政府規范性文件進行審查和立法綜合協調等方面也需配齊專業工作人員，保證順利開展立法及相關工作。三是組織業務培訓。設區的市人大及其常委會立法機構和政府法制工作機構在配齊有關工作人員的同時，還要采取多種途徑和方式，加強對人大常委會組成人員、人大代表和立法工作人員立法業務知識培訓，盡快提高立法方面的素質和能力，適應立法工作的需要。

2.加強立法制度建設。立法是一項系統性、規范性很強的工作，必須遵循法定的程序和規則，符合專門的技術規范。設區的市人大及其常委會和市人民政府的立法機構要堅持高標準、嚴要求，遵循制度先行的原則，在正式啟動立法工作之前，考察學習本省及外省市人大常委會的立法工作經驗，按照中央和全國人大常委會有關深入推進科學立法、民主立法的要求，制定和修改立法程序、立法技術規范及相關的立法工作制度，建立立項起草、調查研究、征求意見、評估論證、立法協商等立法工作機制，為立法工作的實施提供制度保障。

3.加強立法規劃建設。立法規劃是享有立法權的國家機關根據經濟社會發展的需要，遵循立法規律的要求，對未來一段時間的立法所進行的科學的設想和安排，是立法準備的重要內容。設區的市人大常委會要在認真開展立法項目建議征集、立法項目初步論證與篩選及征求意見等方面工作的基礎上，科學編制立法規劃。編制立法規劃時，應重點突出，統籌兼顧；立法項目的選擇應適應改革、發展、穩定的需要，而且立法條件基本成熟。立法規劃草案主要包括立法規劃的指導思想、基本任務、擬制定法規和法規草案的起草機構等內容。立法規劃草案編制后，由主任會議進行討論，提請常委會會議審議通過，報省人大常委會備案和同級黨委批準實施，為立法工作起好步打下良好的基礎。

4.加強立法智庫建設。地方立法不僅涉及立法技術，還涉及各個領域的專業知識，但立法工作機構的人員和能力均有限，需要借助相關領域的專家學者開展專門研究，提供專業咨詢服務，從而提高立法工作質量。因此，設區的市在加強自身立法能力建設的同時，要積極整合其轄區內的法學研究、法律實務及其他相關專業人才，成立地方立法研究、咨詢機構，委托參與地方立法、開展專題調研、進行立法預測和評估，深入開展地方立法理論和實務研究，為開展地方立法提供有效的智力支持。

四、抓住新機遇，以立法引領、推動和保障改革發展實踐

黨的十八屆四中全會決定指出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展的需要。目前，我國正處于全面建設小康社會的決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，改革發展穩定任務之重前所未有，迫切需要更好發揮法治的引領和規范作用，確保在法治軌道上推進改革發展，及時鞏固改革發展成果，實現經濟社會持續健康發展。面對新形勢、新任務、新要求，設區的市如何行使法律賦予的地方立法權，顯得尤為重要。

1.用立法引領全面深化改革實踐。習近平總書記指出：“凡屬于重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”因此，我們在立法工作中，一定要認真貫徹習近平總書記重要指示精神，努力加強戰略引領性立法，使立法成為推動黨和國家重大戰略目標實施的保障。特別是要把地方立法決策、立法規劃、立法項目和立法草案等與黨委的改革決策緊密結合起來，通過立法使黨委重大決策及時法制化、規范化和成為地方國家意志，把改革實踐證明行之有效的，及時上升為地方性法規，通過立法明確改革的總體方向，通過立法設計出改革的實現路徑，通過立法協調平衡利益關系，破解體制機制障礙，用立法引領改革、支撐改革、促進改革，保障改革。

2.用立法助推經濟社會發展。從現代發展趨勢來看，法治越來越成為經濟社會發展的重要推動力量。當前，在我國實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢的進程中，設區的市肩負著歷史使命和重大任務。我們必須站在歷史的高度、全局的高度、戰略的高度，科學研判和準確把握本行政區域發展的新階段、新機遇和新使命，緊緊圍繞黨和國家戰略部署及當地黨委的中心工作，結合引領地方改革發展的時代需要，積極作為，充分行使地方立法權，努力將機遇優勢轉化為競爭優勢，地方特色優勢轉化為發展優勢，促進地方經濟社會全面、協調和可持續發展。

3.用立法加快地方法治建設進程。法治建設是治理體系的整體性轉變，是一個系統工程。各省區人大常委會依法賦予設區的市地方立法權，這意味著這些地方法治建設體系更加完善，從原來的“三位一體”上升到了科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的嶄新格局；這些市人大及其常委會的職權體系也更加完備，從原來的“三大職能”拓展到立法、監督、任免和決定重大事項四大履職體系，開啟了人大工作的嶄新局面。法律是治國之重器，良法是善治之前提。設區的市人大及其常委會、市人民政府通過科學立法、民主立法的實踐，制定出符合本地實際、針對性強的地方性法規和規章，必將加快法治建設的進程。

4.用立法保障生態文明建設。黨的十八屆三中全會強調，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。”法律法規是最成熟最定型的制度，設區的市在大力加強生態文明建設的進程中，必須堅持法治、重視立法，善于運用立法手段推進生態文明建設，將生態文明建設各項內容、各個環節、各種措施納入法制化軌道，使生態文明建設的各項工作具有法制規范的剛性約束，促進和保障生態文明建設事業再上新臺階。

參考文獻：

[1]《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2013年11月第1版。

[2]《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014年10月第1版。

[3]劉錦森：《芻議“凡屬于重大改革都要于法有據”的立法思路》，載《人大研究》2015年第2期。

[4]趙立新：《關于地方立法擴容的一點思考》，載《人大研究》2015年第2期。

[5]王錫明：《認真履行法定職權做好授予設區的市地方立法權準備工作》，載《人大研究》2015年第3期。

（作者系湖北省宜昌市人大常委會副秘書長）