試論規范性文件主動審查機制的完善

戴激濤+++杜春燕

一、問題的提出

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改立法法的決定，修改后的立法法特別增強了對規范性文件進行備案審查的力度，并對“主動審查”進行了明確規定。眾所周知，規范性文件備案審查是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要立法監督職能，也是維護人民群眾的根本利益的內在要求。黨的十八屆四中全會決定指出，“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。”規范性文件備案審查作為中國政治實踐的產物，在充分發揮人大監督職能方面具有重要意義。特別是從目前的情況來看，出于解決國家法制統一的問題，強化規范性文件備案審查制度已成為基本的價值取向[1]。實踐證明，地方人大常委會做好規范性文件備案審查工作，不僅有利于保證規范性文件的合法性與合理性，而且有助于規制行政權的行使，使“權力不再任性”[2]。那么，立法法新規定的“主動審查”工作應如何推進，實現學者們所疾呼的“紅頭文件備案審查期待來真的”，以改變備案審查制度長期被閑置的現狀呢[3]？這就是本文試圖探討的問題。

二、人大常委會對規范性文件的主動審查：以廣州市人大常委會為例

大致說來，規范性文件備案審查可分為備案、審查和糾正三個階段。其中，備案是指規范性文件的制定機關應在法定期限內，將規范性文件報送法定機關進行備案的活動；審查是指接受備案的機關依據法律規定的權限，對備案的規范性文件的合憲性、合法性或者適當性進行審查的活動；糾正是指具有法定權限的審查機關，依據法定程序對備案的同憲法、法律、法規相抵觸的規范性文件予以改變或者撤銷的活動。依據立法法的規定，主動審查與被動審查是備案審查機關開展審查工作的兩種主要方式。主動審查是指在沒有國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民提出審查要求或者審查建議的情況下，備案審查機關主動履行法律監督職責，依照法定的程序和方式，對有關國家機關報送備案的規范性文件進行審查，確認其是否存在不適當情形的活動。被動審查，則是指因有關國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民提出審查要求或者審查建議，備案審查機關才依照法定的程序和方式開展對報送備案的規范性文件進行審查。較之被動審查，主動審查由于備案審查機關主動性的特點，具有積極作為、便捷高效的優勢，如可以及時、迅速地發現并解決規范性文件存在的不適當情形，盡量避免和減少實際中的錯誤和損失。修改后的立法法第九十九條增加了“有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查”的規定，改變了以往規范性文件備案審查以被動審查為主的審查方式，將主動審查與被動審查結合起來，使備案審查制度在實際工作中更具針對性、可執行性與可操作性。

目前，部分省市人大常委會已制定專門的規范性文件備案審查主動審查辦法，如安徽省人大常委會制定的《安徽省人大常委會規范性文件備案審查主動審查辦法》、廣州市人大常委會制定的《廣州市人大常委會規范性文件主動審查辦法》。這里以廣州市人大常委會的相關實踐為例，分析其在開展規范性文件主動審查工作中的有益經驗與遇到的主要問題。《廣州市人大常委會規范性文件主動審查辦法》自2013年1月1日實施以來，在規范性文件備案審查工作中發揮了重要作用，廣州市人大常委會在探索規范性文件主動審查工作的有序開展方面形成的主要做法有：

第一，明確了規范性文件的科學內涵及對規范性文件進行主動審查的范圍。由于我國法律法規對于規范性文件尚無全面、統一、明確的規定，因此各地對規范性文件的界定并不一致。2008年，廣州市人大常委會通過的《廣州市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作規范》對“規范性文件”進行了明確規定，“本規范所稱規范性文件，是指本市人民政府發布的涉及公民、法人和其他組織權利義務的，具有普遍約束力的決定、命令、通告等和本市各區、縣級市人民代表大會及其常務委員會作出的涉及公民、法人和其他組織權利義務的，具有普遍約束力的決議、決定。”這就對規范性文件的范圍進行了科學界定，是審查機構開展主動審查的前提。同時，《廣州市人大常委會規范性文件主動審查辦法》對主動審查的工作機構和主動審查的范圍和原則等進行了具體規定，為規范性文件主動審查工作提供了明確的規范依據。根據該辦法的規定，若規范性文件屬于下列情形之一的，市人大常委會可以進行主動審查：規范性文件的內容關系改革發展穩定大局的；涉及市民群眾的切身利益，社會普遍關注的；涉及限制或者剝奪公民、法人、其他組織的權利或者給公民、法人、其他組織增加義務的；涉及生態環境保護，社會普遍關注的；在制定過程中存在較大爭議，市民群眾、專家學者或者新聞媒體高度關注的及其他需要進行主動審查的規范性文件。這既是規范性文件主動審查機制的啟動要件，也是后續審查工作得以有序推進的基礎。

第二，建立了地方人大常委會對規范性文件進行主動審查的具體工作機制。根據該辦法的規定，規范性文件主動審查以合法性審查為重點，以書面審查為主要方式。在審查過程中，作為開展主動審查的工作機構，法制工委負有組織召開專家論證會的義務。參加論證會的專家在常委會立法顧問、立法咨詢專家和其他專家中選定；必要時可以采取以下方式征求意見、進行調研論證：召開起草單位、市政府法制辦公室、市政府相關部門或者區、縣級市人大常委會相關工作機構的座談會，聽取規范性文件制定情況的說明；召開市人大代表、政協委員征求意見座談會；召開行政相對人或者利益相關人征求意見座談會；開展專題調研等。同時，法制工委應當在專家論證等前期工作的基礎上會同常委會相關工作機構召開審查會議，在召開審查會議和其他各種會議、開展調研時，法制工委還應邀請常委會相關工作機構的負責人參加，根據相關情況通知市政府法制辦公室和市政府相關行政管理部門的負責人到會說明情況、回答詢問。這不僅有助于人大、政府與行政相對人、利益相關人之間的溝通交流，而且有利于充分討論和研究規范性文件可能存在的問題，并及時有效地解決問題。

第三，完善了規范性文件備案審查的反饋機制和糾正程序。根據該辦法的規定，經審查認為規范性文件不存在不適當情形的，人大常委會法制工委應當按照《廣州市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作規范》的規定將相關文件送常委會辦公廳存檔；若經審查認為規范性文件存在不適當情形的，則應按相關規定做好后續工作：報經秘書長同意后，向主任會議提出審查意見的報告，主任會議認為規范性文件存在不適當情形的，依照規定向規范性文件制定機關發出審查意見書，建議制定機關自行修改或者廢止該規范性文件；規范性文件制定機關收到審查意見書后，應當在六十日內研究提出是否修改或者廢止的書面意見，并將該書面意見向常務委員會辦公廳反饋；若規范性文件制定機關收到意見書后未按規定提出反饋意見或者不同意修改、廢止該規范性文件的，依照規定啟動向市人大常委會提出撤銷該規范性文件的議案的程序。而且，年度規范性文件審查工作結束后，法制工委應當向常委會主任會議報告包括主動審查在內的規范性文件備案審查工作情況，其工作報告應當包括備案審查工作的基本情況；規范性文件的合法性、合理性情況；對存在不適當情形的規范性文件的處理情況等內容。這就使規范性文件的主動審查成為一個環節完整的有機整體，明確了相關單位的工作職責。

第四，注重加強備案審查機構和工作隊伍建設。規范性文件主動審查是專業性、法律性和政治性都很強的工作，需要強有力的審查機構和高素質的工作隊伍來進行。如為提高備案審查工作人員的業務能力和素質，廣州市南沙區人大常委會聘請了部分學者和具有豐富實踐經驗的實務專家為規范性文件備案審查的顧問。擔任備案審查顧問的基本條件是：擁護黨的路線、方針、政策，遵守國家法律法規；有較高的政策、法律及專業理論功底，較強的參政議政能力；中級職稱以上，有豐富的實踐經驗等等。備案審查顧問的基本任務是：參與規范性文件備案審查疑難問題的咨詢會議和審查活動，并提出解決問題的意見、辦法和建議。備案審查顧問表達意見的方式有口頭和書面兩種形式。在舉行規范性文件審查會或咨詢會之前，相關機構和部門應提前十日給備案審查顧問發送有關資料或提綱，保證其有足夠的時間分析研究并提出問題的解決方案。此外，廣州市人大常委會還經常邀請高等學校、科研機構及實務部門的專家學者就備案審查制度進行專題講座，對備案審查工作人員進行全面、系統的輔導。同時，還以工作經驗交流會的形式，讓各級人大常委會相關部門的工作人員共同探討工作中遇到的各種問題，以符合全面依法治國對規范性文件主動審查工作提出的新要求。

結合廣州市人大常委會開展規范性文件備案審查工作的實際情況來看，遇到的主要問題是：由于報送備案的規范性文件數量多，且不同內容差異大，涉及的社會關系非常復雜，造成了對所有規范性文件進行全面審查事實上非常困難，要花費大量的人力物力。“事實上，由于報地方人大常委會備案的規范性文件數量較多，如果要對每一件規范性文件都逐字逐句地進行全面審查，以地方人大常委會現有的人力和資源來看，是根本做不到的，也是不經濟的。而且，法律科學具有很強的實踐性，規范性文件的一些缺陷或不足，往往只有在具體實施過程中才會逐漸顯現出來，而只是事前對規范性文件進行字面上的、抽象的、邏輯性的審查，是不可能全面和準確的。”[4]因此，規范性文件備案審查目前大多還是采取主動審查與被動審查相結合的方式，“這種模式比較符合實際，更加切實可行，既能調動地方人大常委會對報送備案的規范性文件進行審查的積極性，又能多渠道發現問題，有針對性地解決問題。”[5]當然，就立法監督的價值追求而言，主動審查應當是法律監督最主要的形式，“因此規范性文件備案審查工作應當做到有件必報、有備必審、有錯必糾。”[6]

三、運用法治思維和法治方式完善規范性文件主動審查機制的思考

黨的十八大報告強調，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。“所謂‘法治思維，是指公權力執掌者依其法治理念，運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到和所要處理的問題（包括涉及改革、發展、解紛、維穩等各領域、各方面的相關問題）進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。”[7]法治方式則是運用法治思維來處理、分析和解決問題的行為方式。在全面依法治國新時期，加強備案審查制度建設，從運用法治思維和法治方式的角度完善地方人大常委會規范性文件主動審查機制，可從如下兩方面入手：

一方面，提升審查機構工作人員運用法治思維和法治方式的能力，建設高素質的規范性文件主動審查工作隊伍。推進備案審查工作隊伍的專業化和職業化，是保證審查實效的基礎；而審查機構工作人員運用法治思維和法治方式分析問題、解決問題是主動審查工作有效開展的重要因素。地方人大常委會可通過組織備案審查的講座、邀請相關專家進行業務輔導、舉辦學習培訓班和經驗交流會等方式，加強對審查機構工作人員的專業培訓，以提升規范性文件審查工作人員的法律知識和業務水平，優化審查隊伍的人才結構與知識結構，為做好備案審查工作創造必要的條件。尤其是備案審查工作人員應充分運用法治思維和法治方式分析問題，準確把握法律監督的精神實質，熟悉相關法律法規及備案審查的工作流程，注意工作方式和策略，妥善處理審查工作中遇到的各種問題，努力提高規范性文件備案審查的質量。

另一方面，建立完備的主動審查責任機制，以保證規范性文件主動審查工作的審查質量。對主動審查而言，由于其啟動是基于地方人大常委會對報送備案的規范性文件依照法定職權進行的，對審查機構依法履行職責的要求相對而言較高，相關工作人員在審查過程中更應充分運用法治思維和法治方式，審查其是否有與憲法和法律法規，以及上級人大常委會決議相抵觸等不適當的情形存在，以便及時有效地糾正其存在的不適當問題，保證規范性文件的審查質量。修改后的立法法對審查機構進行主動審查的規定是“可以”而非“應當”，這意味著人大常委會可以結合自身的實際情況來進行具體規定。根據十八屆四中全會的決定，行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。因此，人大常委會對規范性文件進行主動審查時應突出重點，以合法性審查為主，有針對性地進行審查。為保證審查結果的有效性，對相關工作機構及人員應建立責任追究機制，特別是在其沒有依照法律規定履行相關職責時，應明確其應承擔的具體責任，以保障規范性文件審查工作的有序、有效進行。

注釋：

[1]錢寧峰：《規范性文件備案審查制度：歷史、現實和趨勢》，載《學海》2007年第6期。

[2]劉武俊：《新立法法讓政府不再任性》，載《民主與法制時報》2015年3月24日。

[3]馮健鵬：《紅頭文件備案審查期待“來真的”》，載《羊城晚報》2015年5月7日。

[4]易崢嶸：《如何完善地方人大常委會規范性文件備案審查制度》，載《人大研究》2007年第6期。

[5]高秀玲：《加強規范性文件備案審查工作的思考》，載《人民代表報》2012年8月23日。

[6]李革勝等：《使規范性文件更加“規范”》，載《人大研究》2014年第2期。

[7]姜明安：《運用法治思維和法治方式治國理政》，載《中國司法》2013年第1期。

（作者分別系廣東財經大學法治與經濟發展研究所副教授，廣東財經大學法學院碩士研究生。本文為教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國特色憲法實施機制研究：協商民主的視角”[批準號13YJC820012]、2014年廣東省“理論粵軍”項目“以法治思維和法治方法化解社會矛盾問題研究”[批準號WT1412]階段性成果）