河南省政府購買社會服務路徑探析

王海立

一、河南省政府購買公共服務的問題分析

（一）政府購買公共服務的內在驅動力明顯不足

1.由于部門利益的驅動和慣性思維的定性，各級政府部門購買社會服務的內生動力明顯不足。在實踐中，行政壟斷更容易調動社會資源以實現部門意圖，各級政府部門不愿意將行政權力轉交給社會組織。

2.各級政府不是主動尋求節約支出的途徑，從而忽略了政府購買。我國各級政府部門始終認為，其本身并非是一個贏利機構，不能也不需要以節約成本來影響公共服務的質量。因此，傳統的公共資金消費觀念則是不計成本，只求績效，高昂的政府行政成本占用了大量的資金，最終導致政府購買公共服務的方式不能得以廣泛推廣。

（二）社會組織培育政策不完善，缺乏針對性

河南省社會組織發展迅猛。近幾年來，雖然河南省的社會組織數量連續增多，但由于發展培育政策的不完善，同時又缺乏針對性，從而使得眾多社會組織的發展不均衡。其中，出現問題最多的是中小型社會組織。河南省2012年出臺的《河南省省級培育發展社會組織專項資金管理暫行辦法》規定：“具備獨立承擔民事責任的能力；內部管理和監督制度完善；法人治理結構、財務和人事管理制度健全，依法納稅；有固定辦公場所和合法的收入來源；具備提供社會服務能力并在特定領域發揮引領或示范作用。”因此，這些條件雖然有利于具體操作，但相關機構在篩選和培育發展社會組織時，都不同程度地將那些不具備完善的財務制度、無獨立民事責任能力、無法在某一社會服務領域發揮示范作用、沒有固定辦公場所等中小型社會組織排除在外，導致他們因缺乏資金支持而面臨發展的困境。

（三）購買程序的不規范

1.購買程序中缺乏公開性。雖然各級政府在形式上采取了以公開招標的方式來選擇供應商，但有些官員為了獲得一己私利，通常采用暗箱操作將購買項目交由某個社會組織來承接，或是為了降低購買服務中出現風險，利用定向或洽談的購買方式把服務項目交由有一定實力的社會組織。

2.購買程序中缺乏競爭性。目前，河南省的社會組織發展緩慢，達到政府要求和滿意的供應商極少。在購買項目中，大多社會組織由于實力相對薄弱，致使公平競爭在短期內無法得以實現。其結果是，既無法選擇出合適的社會組織，又無法讓他們在優勝劣汰中成長壯大。

（四）購買范圍的不具體

購買范圍是指政府允許或授權社會組織涉足的社會公共服務領域。它是政府和社會組織之間轉交和承接社會公共服務的界尺。就河南省出臺的政府購買社會服務政策看，如“合同價值在100萬元以上的政府投資的公共工程中適宜招標采購的設備”。何謂“適宜”，這種模糊不清的界定，必然加大項目實施的隨意性，使購買社會公共服務秩序出現混亂不堪的局面。

（五）監管制度的不完善

通過查閱河南省現有的公共服務監管法律法規，可以看到，目前河南省對政府購買公共服務的監管，僅停留在對已經立項的公共服務項目，其他的監管制度還是空白。諸如：缺乏定期資質檢查、公共服務機構的準入，缺乏聽證制度和服務后評估及績效評價等制度。此外，目前的社會監督僅局限于自發性的，而公眾、媒體和社會第三方等監督作用還有待挖掘。

二、完善政府購買社會服務的對策與建議

（一）轉變政府觀念，主動培育社會組織發展

1.營造良好的法律和制度環境。建議制定“社會組織促進法”，以確立社會組織的合法地位，明晰社會組織的義務與權利，提供其自由發展的平臺和機會，不斷完善、培育和發展社會組織的各項政策法規，以保障其健康、有序的發展。

2.加大政府扶持力度，讓社會組織擺脫困境。政府應利用購買社會服務的契機，把財政資金向有資質和有潛力的社會組織傾斜，充分利用政策主動性，讓其不斷發展壯大。此外，還應消除社會組織職工的后顧之憂，做好他們及其子女的安置工作，從而使他們更好地提供優質的公共服務。

3.建立社會組織孵化基地。從河南省現有的經驗來看，孵化基地既能為社會組織提供硬件服務，還可提供諸如能力建設等軟件服務。但從目前的現狀看，社會組織孵化基地偏少，很難滿足當前社會組織的需求。因此，有必要加大建立社會組織孵化基地的力度，不斷擴充基地的數量和規模。

（二）制定推進政府購買社會服務的戰略計劃

1.制定并發布政府購買社會服務目錄。首先，通過購買目錄可以使其具體內容加以細化。其次，政府購買目錄的公布可以有效引導社會組織的健康發展。

2。把購買資金列入財政預算。首先，政府應結合購買社會服務的目錄將資金預算細化，并及時向社會公布；其次，在資金預算中，應向公眾迫切需要且社會組織發展不足的領域傾斜，利用資金杠桿有效地引導社會組織在不同領域間的均衡發展；最后，鑒于目前政府購買社會服務僅限于地方政府的實踐，以及各地投入資金及人文環境的不均衡問題，建議在財政預算上，對地方政府加以調撥，對其購買行為加以引導，實現上下兩級政府的有效互動。

3.推進契約式公共服務，擴大購買范圍。一是契約式公共服務將“生產者”和“提供者”相分離，提高了公共服務的效率和質量，避免了政府提供社會公共服務的局限性。二是公共服務的承接者一般是私人部門或社會組織，有助于增進公共服務的均等化，同時將促進政府職能由“小政府”向“大社會”轉變。目前，河南省政府購買公共服務呈現出范圍窄、規模小等特點，一般主要集中在社區服務、教育培訓、中介服務等社會福利領域，大大限制了契約式公共服務獨特優勢的發揮。

（三）構建服務評價及監督機制

1.發展獨立、多元的監督機制。監督的多元性和獨立性，對于政府購買社會服務的行為可以起到良好的督查作用。多元、獨立的監督包括幾個層次：首先是公眾與媒體的監督。公眾是指政府購買公共服務的受惠居民群體，可直接反映購買公共服務的績效；媒體則是公眾監督的一個有效渠道，是信息反饋的重要平臺。其次是獨立的第三方機構監督。如審計事務所、會計事務所、專業調查公司等。最后是政府監督。政府通過購買的方式提供公共服務，并不意味政府在完成購買后做“甩手掌柜”，而應更多地參與對社會組織提供公共服務過程的監督。

2.完善績效評估體系。政府購買社會服務的績效評估體系可概括為兩點：一是購買公共服務的效率評價體系。對政府購買服務效率的評價，主要體現在單位財政資金購買公共服務量的多少；二是購買公共服務的質量（效果）評價體系。通過測量公眾對享用公共服務滿意度來評價政府購買公共服務的效果。這就要求我們，在實踐過程中，首先借鑒現有評估方案，構建具有普世性的評估辦法，然后建立“顧客”評估體系，即對購買效果的評價，以便保障優質的社會服務。

3.完善政府購買公共服務的資金管理制度。就河南省現狀來看，一方面許多市級地方政府仍沒有將政府購買公共服務的資金納入到公共財政體制之內。這不僅使政府行為得不到有效規范，且易影響社會組織與政府的合作伙伴關系。所以，必須把政府購買公共服務的資金納入到公共財政體系內。另一方面是資金鏈的管理問題。以前的“財政下撥政府一政府下撥企事業單位”的資金撥付模式，極易出現資金截留和尋租等問題。如果把政府采購中心與社會組織簽訂的合同金額分批次由財政直接撥付的話，必將有效杜絕上述問題，以提高資金的利用率。

【本文系河南省政府決策研究招標課題“河南省政府購買社會服務問題研究”（2014424）的階段性成果】

（作者單位：鄭州師范學院）