加拿大市長的決策之栽

鄭國棟

2006年，約瑟夫·方塔納回到了闊別十幾年的故鄉——加拿大安大略省的倫敦市。這里是他政治起家的地方。1978年他開始當倫敦市的議員，10年之后，當選為聯邦議員，一直干到2006年。

他想回來競選這個城市的市長。倫敦市地處安大略省的西南部，在五大湖中的伊利湖和休倫湖之間，多倫多的西南方，正好位于從多倫多去美國底特律的路上。該市有36萬多人，是加拿大的第11大城市。該市劃分成14個選區，每個選區選出一個市議會議員，和市長組成市議會。市長由全市選民選出。

為了競選市長許諾房產稅零增長

2006年回到倫敦競選市長，方塔納遇到了勁敵，對手是謀求連任的市長安·瑪麗·迪西寇-百思特（Anne Marrie Decicco-Best），結果輸了2萬多票。

4年之后，方塔納卷土重來，對手還是在任市長安，為了贏得選票，他給老百姓許諾，在他的4年任期內房產稅不增收，也就是說，4年內將按2010年的水平收。方塔納贏了，僅比對手多了2500票。房產稅零增長是他勝選的關鍵因素，連對手也承認這一點。

在加拿大，對每個家庭來說，房產稅是個不小的數目。2010年按人頭算—年要交1212加元，有前走廊的房子在倫敦平均繳稅3076加元，房產稅占家庭平均收入的4.1%（說明：本文所有數據引自當地報紙和加拿大統計局）。2010年就整個加拿大來說，有孩子的雙親家庭稅后收入78800加元，單親母親家庭收入38700加元，9%的家庭是低收入階層。此后的幾年內，把通貨膨脹因素考慮在內，安大略省平均實際收入增加并不很多。把所有家庭類型放在一起來看，2010年平均收入71540加元，2011年平均收入73290加元，2012年平均收入74890加元，2013年平均收入76510加元。假設某家民房值20萬8千加元，2013年一年要繳納2404加元。一般來說，房產稅是半個多月的平均工資。房產稅對低收入家庭影響更大，所以，方塔納的許諾對很多家庭很有吸引力。

順利的前兩年

2011年是方塔納就任的第一年，市長想辦法兌現自己的承諾。其實，辦法也不多，就是要少花錢。加拿大地方政府的收入是房產稅、省政府撥款及補助、用戶使用費及其他一些來源。房地產稅是地方政府主要來源，一般占政府全部收入的60%多。省政府撥款大約20%，不會隨便增加，希望靠增加上級政府撥款來填補缺額是不可能的。用戶使用費包括自來水費、電費、垃圾清理費、公共游泳池、停車收費等等。這部分所占政府收入的比例很小，不到10‰其他收入包括一些罰款，比如在公共圖書館借書超期了。也就是說，房產稅不增收，增加政府收入就很難。地方政府也不能借債，省法律禁止借債，這樣做是為了避免某些政客為了自己的利益、為了選上市長給民眾開了很多支票而靠舉債辦事，免得后患無窮。

方塔納市長只好削減政府服務，減少政府支出。2011年2月3日，市議會討論了一系列削減支出的議案，文化方面，關閉公共圖書館格蘭沃思分館，因為當前活躍的讀者客戶僅有30個；市中心圖書館在10月至次年5月星期日關閉；減少購書預算。公共交通，削減2011年增加服務的項目，砍去2010年增加服務的措施，原來計劃在公交車上安裝衛星設備，計劃被推遲，終止公交車車前安裝自行車架的計劃。當然，也削減政府內部管理費用。

施政第一年，方塔納不增收房產稅的諾言幾乎沒遇到反對，全體投票通過了。到了第二年，議會里有了反對聲音，有一部分議員說，削減服務的辦法不可行，沒有可持續性，但是，支持市長的議員占多數，議會以9比6批準了房產稅零增長的預算。

房產稅收多少，由地方議會投票決定，并不是市長一個人說了算。當然，市長既然作為政見提出來房產稅零增長，就要想辦法去實現，市長要努力說服議員為他的諾言投票。議會還真有幾個議員為他撐腰。方塔納是倫敦地區政治上很成功的人物，在本地也有人際關系。早在30多年前，史蒂文就是方塔納的朋友，在方塔納競選聯邦議員的時候，史蒂文幫他拉選票。很巧，史蒂文2010年也當選為倫敦市的議員，他是方塔納在議會的鐵哥們。另一個議員珊迪·懷特，在2010年方塔納競選市長的時候，就支持他的稅收計劃，常幫他出主意，因而成了政治盟友。議員巴德·鮑黑爾跟市長是同一個黨派，所以走到了一起。議員約瑟夫·斯萬認同市長的理念，也跟市長站到了一起。另一個議員保爾·馮·米爾伯根是保守派，只要是政府花錢的事，他一般都說不，所以也支持市長的稅收零增長。丹尼絲·布朗在競選議員的時候就認為，政府應該少收稅，所以也支持新選市長的稅收計劃。議員代爾·亨德遜也是支持市長的一個鐵桿。倫敦市共有14個議員，這7個支持市長的議員和市長正好構成議會里的多數。這8個人常常聯手投票，決定議會的決策。有一次亨德遜在議會里自豪地說：是我們8個人在掌管著議會。2012年議會預算能夠按市長的意愿通過，主要靠這7個議員的支持。

雖然兩年內市長履行了競選時的許諾，可是后來就堅持不下去了。

市長諾言面臨的挑戰

2012年7月24日，市長提議后，議會向行政部門、議會下屬委員會、理事會提出要求，起草預算的時候把房產稅零增長作為2013年預算目標。實際上。第三個年頭實現房產稅零增長面臨的挑戰不少。如果這一年還要房產稅零增長，就得找地方淘出1100萬加元來。

通貨膨脹、人口增加，給市政府帶來不小的壓力。從2009年11月起加拿大消費價格指數是1.3%，2010年11月是2%，2011年11月是2.9%，2012年11月是0.8%，開始低于1‰通貨膨脹轉變成了市政府的財政壓力。同時，根據倫敦市政府委托一家公司進行研究，倫敦市自2D06年至2011年人口增長了2751人，增長率是0.77%，以后還會繼續增長。人口增加需要增加服務，修路、自來水等最基本的服務需要投入。另外還有公務員工資增長問題。

前文已經提到，政府的收入不增加，要想少花錢，只能減少公共服務。為了達到房產稅零增長的目標，地方政府只好量力而行，有多少錢辦多少事，錢少了就得削減政府提供的公共服務。財政部門提醒說，如果還想實現房產稅收零增長，政府就要削減2500萬加元的服務?？赡芟鳒p的服務有關閉路燈、關閉游泳館、減少除雪等等。

削減公共服務的壓力很大，來自很多方面。在方塔納剛當選市長的時候，媒體就對其這錢從哪里出提出疑問。如果4年連稅費也不漲，就需要9千萬加元來補上短缺。因為許諾不增收房產稅的事情早就在其他地方發生過，效果都不好，使得本地基礎設施變得落后，政府服務減少影響了民眾的生活，過一段時間之后政府還是要增加投入以彌補這段損失。所以，媒體在這兩年內多次質疑凍結房產稅增長的可行性。

倫敦市社會組織也質疑倫敦市稅收零增長的可行性。有一個“倫敦城市聯盟”，是幾個社會組織的聯合組織，2011年2月4日給市議會提交報告對市預算提出了評價和建議，指出房產稅零增長久意味著增加債務和減少服務，對減少公共圖書館服務、公共交通服務等很多問題提出了質疑。倫敦市圖書館之友俱樂部也反對政府在公共圖書館方面減少支出。

第三年栽了

政府既然要按市長的說法不增收房產稅，而錢少了還干不成應該干的事，政府開始在其他項目上增加收費。2011年水費沒有增收，2012年水費增收8%，意味著每個家庭一年多收24加元（按每家用水192.6立方米算）；2013年，水費增收8%，意味著每個家庭一年多收25加元（按每家用水188.1立方米算）。這種拆東墻補西墻的收錢方式讓民眾討厭，“你說不增收房產稅，卻增加其他收費，變著花樣收錢，這不是糊弄人嗎”？

2013年1月14日和2月13日政府就預算組織了民眾聽證會。市民提出了各種各樣的意見，西安大略大學的一位老師也來參加了聽證會，他說：有一幫倫敦人希望政府多征稅。我看了你們那些要減少支出的單子，圖書館、除雪、社會住房，都是政府服務的核心內容，不應該減少這些服務。要多征稅，從我開始。很多民眾表達了對削減公共圖書館和公共交通服務的不滿。一位自稱83歲的老人在聽證會上反復說：我給你們傳達一個信息，同樣多的錢，同樣好的服務。網絡上的質疑就更多了。網民說：一方面你不能增加稅收，同時得維持好服務，事實上兩者不可兼得，這樣的預算會讓你違背一條諾言，你想違背哪一條呢？

議會內部的不同意見也加劇了。有一部分議員跟市長的政治理念不一樣，本來就對房產稅零增長持反對意見。2011年本屆議會剛開始運作之際，有6個議員表示不支持4年的稅收零增長。后來議會內部分成了方塔納8人團，另外6個是一團，1個議員在兩派之間搖擺。這6個議員在2012年的預算中就投了反對票。議員麥特·布朗在2011年就說“再來一次房產稅零增長是不負責任的”。在2013年預算過程中，持反對意見的議員提出不同的議案對抗市長的計劃。為了阻止市長從政府備用金里取錢補貼預算，議員南希提出一個動議，可以批準稅收零增長，但是不能從備用金里取錢，這個提議以7比7的平局失敗。議員保爾·休伯特提議稅收增長2.5%，以5比9票失敗。所有提出的不同議案雖然失敗了，但是反對并沒有停止。

民眾的壓力轉移到議員身上。為了削減支出，有人提議在公寓房上削減48萬加元的投入，這讓一貫支持市長的議員珊迪良心很不安，因為租房戶都是低收入者，她很同情低收入人群；另外還要取消租房戶的孩子們為期6周的夏令營，她說這事很“殘酷”，因為她本人就是兒童幫助協會的工作人員。她坦承零增長做不到了。議員丹尼絲也說：我是提議開始的時候零增長，可從來沒說最后還是零增長。8人團伙內已經有2人動搖。在最后批準預算的投票中，丹尼絲轉變了立場，為增加房產稅稅率投了贊成票。

議會就2013年預算最后投票，以8比7的結果贊成房產稅提高1.2%，斷絕了市長零增長的愿望，也嚴重打擊了其政治誠信。政治人物的政治諾言是一件很嚴肅的事，如果失信，選民會拋棄他。但是，市長別無選擇，只好接受這一現實。

后來，方塔納因為另一個事件黯然下臺，他的房產稅零增長只實行了兩年。

市長失信的制度原因

市長的選舉諾言不能實現，并非僅僅因為某個議員的立場轉變，其實是制度決定的。

市長在議會決策中只有一票。在加拿大，市長是弱權市長。地方政府都實行議會經理制，議會由各選區議員和市長組成。議員是從選區里選出來的，市長是全民選舉，可是市長的權力并不比議員大，除了有議員的權力外，市長可以以本地行政首腦的身份出席某些場合，做一些禮儀性的工作。在議會則跟議員是一樣的，同樣只有一票，也不能左右其他議員。市長在議會里可以主持會議，但是不能利用主席的位子發表政見，如果要發表政見，必須跟另一個議員換位子，讓另一個議員臨時主持會議，等市長發表完政見，才可以回到自己的位子上。有的城市是為了省去市長不停地換位子的麻煩，就設了一個會議主持人的位子。從在議會的情況看，市長跟議員沒有區別了。在議會沒有權力等級，沒有官職大小，保證了平等討論，做到真正的集體決策。其他議員都是各自努力競選出來的，選上選不上跟市長的權力沒關系，市長不能左右議員，所以市長并不能決定議會的決策，只能接受議會的投票結果。

餐館秘密聚會反而幫了倒忙。倫敦市議會預定的預算批準時間是2013年2月28日，為了能夠讓預算按自己的意愿通過，方塔納在2月23日約了6位議員聚會，但是這個事情被一個人當新聞線索報告給了本地的報紙，聽說報社記者要來了，參加聚會的6個議員慌忙離席。報紙把這件事報道之后，引起了市民極大的反響，有60多位市民給省巡視官寫檢舉信，要求省巡視官來調查。為了避免議員找借口在議會外開會，可能會把議會架空，法律禁止議員們使用議會的權力在議會外開會。除了法律規定的幾條例外之外，議會的會議必須公開開會過程。如果會議涉及下列情況，議會可以開閉門會議：政府的財產安全、某個本地雇員個人的事務、本地政府要買賣或擱置一片土地、勞資關系或雇員談判、訴訟或有可能引起的訴訟、律師跟客戶權利的建議、牽扯到其他秘密會議的事件。很明顯，他們的聚會不是談這些事的，地點也不是在議會。這樣的聚會屬于違法的，這讓他們的名聲大受損失。因此，市長在議會里會變得心虛。這個壓力促使議員丹尼絲轉變立場，不再跟市長保持一致了。這樣，良好的法律制度使得歪風邪氣無法成氣候。

議員最終還要順應民意。市議員在預算過程中直接感受到了巨大的民意壓力。民眾給議員打電話，在媒體上發表言論，特別是微博、社交媒體，談論火熱。筆者跟一個議員談起這事，問他有壓力嗎，他脫口而出：“大呦！”議員是民眾選出來的，權力是老百姓給的。選舉的時候，作為議員的候選人，拉選票是一件很辛苦的事，拜托人家來投票，給人家許諾帶來好處，辛辛苦苦也不一定選上，選上了當然要尊重選民的意見，如果選民提了意見不被回應，下次就不會再給你投票了。丹尼絲立場的轉變很好地說明了這個問題。議員們最終還是回應老百姓的訴求，沒有按市長的意愿辦，這是選舉制度決定的。

遏制政績沖動要靠制度

在不同的制度下，對政府官員的評價機制不一樣，但是，任何制度下都有政績沖動。倫敦市長是依靠老百姓選舉的，市長候選人和市長就要討好老百姓。在討好老百姓的時候難免出現非理性的行為，許諾4年房產稅零增長就是典型的政績沖動，盡管這個政績沖動看起來是為老百姓省錢，為老百姓好，但是，因為沒有可持續性，還是遭到了其他議員的理性矯正，市長不能一人說了算，他的政績沖動并不能為害于民。倫敦市長的故事告訴我們，這樣一個制度是防止個人拍腦袋亂決策的好制度，這就是集體決策的好處。

（作者單位：山東大學政治學與公共管理學院）