淺談養老服務評估指標體系的建構

童峰，劉金華

構建養老服務指標體系，不但需要考慮老年人個體狀況和環境條件兩大方面的因素，而且需要對養老體系中提供不同服務的各服務機構建立供規范評估的標準，通過結構性指標和過程性指標，形成一個完整的養老評估指標體系。因此，養老服務評估指標體系分為兩大部分，即對養老服務對象評估的評估指標體系和對養老服務提供方評估的評估指標體系。這兩大部分之間相互獨立，各成一個體系，因而要分別確立它們的各級指標。結合評估流程的評估指標體系總體邏輯結構見下圖：

淺談養老服務評估指標體系的建構

童峰，劉金華

伴隨著老齡化進程的不斷加快，我國養老服務標準化的問題迫在眉睫，亟需建立一套科學、實用且可持續的評價指標體系。文章從指標體系的設計原則，應涵蓋的評估內容和評估的邏輯結構出發，提出了采用兩類指標分別針對兩種對象來搭建養老服務評估指標體系，希望能為相關政策制定提供參考。

養老服務；評估標準；指標體系

一、背景

20世紀末期，我國已進入了老齡化社會，據統計，截至2010年全國共有1.67億老年人，接近總人口的13%［1］（P30-48）。預計到2050年，65歲以上老人將會超過總人口的五分之一［2］（P56-75）。2013年，中央相繼出臺了《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》《民政部關于推進養老服務評估工作的指導意見》等一系列法規文件。內容涵蓋了老齡事業發展規劃、機構建設、老年人權益保障、養老服務等方方面面，提出積極構建養老服務評估指標體系，以此規范和推動養老服務產業，使各相關部門和機構在開展老齡工作時目標明確且有據可依，這一時期是建立健全我國養老服務業的重大發展機遇期。

然而，由于我國東西部地區的社會經濟文化差異，致使養老服務水平參差不齊，地區標準和行業標準多種多樣。因此，建立養老服務行業的標準不僅需要考慮指標的客觀化，還需要包容不同地區的差異性，使行業標準能夠客觀評判不同地區的實際情況。這不但是落實和發展現代化大生產的必要條件，也可以使一定范圍的人類活動取得最佳秩序，形成社會化分工，提高生產效率，更是實現科學管理的基礎保障和促進科學技術和社會經驗轉化成生產力的重要平臺。

二、設計原則

構建養老服務評估指標體系需要遵循科學性、實用性和可持續性三大基本原則［3］（P149-163）。首先，從科學性而言，評估指標體系應該建立在國內外成熟研究成果的基礎上。其次，從實用性而言，不是說指標越多、體系涉及的面越廣就越好，而是各級指標與評估指標體系設置的簡繁、粗細、深淺要適度，在滿足評估精度要求的前提下，盡可能使評估的成本最小，對那些在影響養老服務的最重要最關鍵要素做出評價即可。最后，養老服務評估指標體系必須具有可持續性，不但要適應經濟社會的不斷發展，而且需要有自我更新自我調整的能力。綜上，符合這三大原則的指標才具有使用價值和現實意義。

陳功等學者認為養老服務評價指標體系的架構可分為結構性指標和過程性指標［4］（P90-113）［5］，這樣不但可以保障指標的科學實用，還能夠保證評價體系的與時俱進。在評價養老服務評估水平的基本能力方面，C．Hood［6］提出應當用一種簡單，同時公開、公平與公正的評價方式，即用結構性指標和信息公開，實現評價指標客觀公正和簡易實用；在全面和指向性評價養老服務水平方面，用過程性指標和專業組織，保證評價指標的質量。具體而言，養老服務是以從業人員為條件和服務為媒介作用于老年人的過程。因此在養老服務評估指標體系中，主要包含四個要素：從業人員、設施、服務、老年人［4］（P115-117）。對從業人員的評價包括資格和職責，資格是結構性指標，如學歷、職業證書和工作年限等，主要體現從業人員的基本素質情況，而職責則是結構性指標，體現從業人員的服務行為質量。對設施而言，物質條件如床位數、人均護理器械數和人均面積等，可視為結構性指標，而這些設施的使用效率就是過程性指標。對服務的評價指標不僅要看設置了哪些服務項目，而且還要看這些服務項目的效果如何，前者屬于結構性指標，后者屬于過程性指標。對老年人的評價指標，既要看老年人獲得服務的結果，也要看獲得服務的過程。通過兩大類的指標雖然能夠真實有效地反映養老服務水平，但它們在指標體系中的重要性是不同的，顯然，結構性指標和過程性指標側重點各有不同，前者更加注重基本物質條件的評估，后者更加注重服務質量的評估，因此還要根據各地實際情況，劃定要素之間的權重關系，確保各要素指標的合理比例［7］。

事實上，在制定評估標準權重時，制定者常常無法做到價值中立，存在既有的價值取向。這既可能是其基本的價值觀和意志的體現，也可能是客觀需要決定的。結合各地區的特點，當某些地區養老服務的物質條件極度匱乏的時候，可能物質要素會更大程度地左右評估標準；同樣地，物質主義觀念也可能造成過度重視物質要素的后果，反之亦然。但無論如何，我們應該“心中有素”，養老服務的對象是老年人，產品是服務，其他一切事宜都應該圍繞這個中心開展，所以在權衡各指標要素權重的時候，一定要樹立“服務為先”的價值理念。基于此，無論當地社會經濟水平發展如何，決策者才能認識到硬件設施和經濟條件在養老服務中的作用，制定出符合實際情況的評價標準，讓標準服務于養老服務本身。實踐中，只要達到當地經濟和物質條件的平均水平就給予同樣基準的評估，沒有必要對物質條件的結構性指標再區分三六九等，即沒有必要根據人均服務設施數、醫患比例和床位等進行高低排序打分。當然對于在關鍵指標上不能達到相關行業標準的，依照當地情況還是應當扣分，甚至一票否決，比如房屋抗震和衛生條件。這樣既杜絕養老服務機構之間的攀比，又注重提升養老服務的軟質量（即過程性指標），不但保障了養老服務的基本物質底線，而且讓基礎設施建設適應當地經濟社會的發展。

三、評估的邏輯結構

構建養老服務指標體系，不但需要考慮老年人個體狀況和環境條件兩大方面的因素，而且需要對養老體系中提供不同服務的各服務機構建立供規范評估的標準，通過結構性指標和過程性指標，形成一個完整的養老評估指標體系。因此，養老服務評估指標體系分為兩大部分，即對養老服務對象評估的評估指標體系和對養老服務提供方評估的評估指標體系。這兩大部分之間相互獨立，各成一個體系，因而要分別確立它們的各級指標。結合評估流程的評估指標體系總體邏輯結構見下圖：

圖1養老服務評估體系邏輯圖

這樣的養老服務評估指標體系不但可以作為政策支持的依據，也可以作為指向性評價的標準［8］。在政策支持的依據方面，利用從業人員對應服務老人的比例、人均服務設施數、床位數等公開透明的結構性指標，既可以作為政府及公眾檢查監督的指標，方便公眾了解實際養老服務水平的高低；又可以對全部養老服務水平質量情況有一個了解，從而為制定相關支持政策提供詳實數據。這樣一來，養老服務的基本質量并不需要組織專業評估機構到實地調研，只需要保證養老服務提供者的基本信息公開透明，即可根據要素對養老服務的質量情況進行分析，發布檢測報告，公眾也可以做出質量判斷，省去大量財力、人力和物力。而這樣的檢測并非要按照要素將養老服務提供者進行排位對比，而是通過要素的缺失或不平衡，找出問題，制定政策，提升質量。另外，在指向性評價的標準方面主要通過過程性要素來完成，養老服務的過程性指標包括了服務執行情況、互動情況、家庭合作情況、健康行為改善情況和從業人員管理情況等要素，不過這些要素不同于結構性指標，不能通過基本信息公開取得，需要針對某一問題實地調研才能掌握。因此這類要素的收集耗時、耗力、耗財，需要應地制宜地分析問題所在，聯合學校、政府和研究機構等多方力量，以課題或購買服務的形式開展調研。這種調研常常并不需要涉及所有養老服務地區，可以根據需求，通過統計學抽樣進行，可以是針對某一專題的評價，比如社區老年人日常生活服務半徑的評價，也可以是針對某地區養老服務業整體情況的評估。過程性指標評價與結構性指標評價一樣，不是對養老服務提供者進行排序、貼標簽，而是為了更深入地了解養老服務整體的或某方面的問題，為政策制定更加具有針對性的措施，或是為了調整養老服務評估指標體系本身，而進行的指向性評價。與結構性質量評價不同的是，過程性質量評價必須由學校，研究機構或專業組織來完成。

四、評估指標體系的各級指標內容

具體而言，評估的內容分為兩部分。一是養老服務對象的評估指標體系。制訂對老年人能力狀況、經濟狀況、居住狀況、生活環境等方面的評估標準，科學確定老年人服務需求類型、照料護理等級以及明確護理、養老服務等補貼領取資格等。二是養老服務提供者的評估指標體系。針對老年人生活、醫療、精神三大方面的需求，為養老服務體系中提供不同服務的居家服務、社區養老、機構養老的機構（企業）和社會組織建立規范的評估標準。

評估指標體系的第一部分對養老服務對象的評估，包括一級指標2個、二級指標10個。一級指標中一個是對老年人能力評估指標，另一個是對老年人條件評估指標，前者著重考察老年人主體的生理、心理及社會適應性等因素，后者著重考察老年人的經濟狀況、居住環境和外界支持等客觀因素。評估指標體系的第二部分是對養老服務提供方的評估，分別對居家養老服務組織、社區居家養老服務中心、專業養老服務機構三個層次的服務機構進行評估。一級指標包括5～6個，包含服務機構的硬件設施、服務機構的財政情況和服務機構可提供的服務種類與數量等。

（一）對養老服務對象的評估體系

在對養老服務對象的評估方面，下設兩個一級指標：老年人能力狀況、老年人條件狀況。

老年人能力狀況包括四個二級指標：日常生活活動、精神狀態、感知覺與溝通和社會參與。

老年人條件狀況包括六個二級指標：自身收入、家庭成員支持、外界支持、住房情況、主要照顧者情況、參加各類老年活動的情況。

（二）養老服務提供者的評估指標體系

1.在對居家養老服務站點的評估方面，下設六個一級指標：服務機構的硬件設施、服務機構的財政情況、服務機構職能、服務機構人員情況、服務對象的滿意度、檔案建立與管理。

服務機構的硬件設施包括四個二級指標：場地面積、根據各社區的老年人數目合理設定服務點、機構環境、服務覆蓋率（機構能夠為老年人提供服務的最多人數）。服務機構的財政情況包括三個二級指標：政府扶持，社會力量的參與、慈善捐助，自身經營收入。服務機構職能包括兩個二級指標：旅行職能情況、對下屬服務站的干預監督考評。服務機構人員情況包括三個二級指標：服務人員年齡結構與數量，服務人員受教育程度、職業資格與職業經驗，服務人員的服務態度與服務質量。服務對象的滿意度包括兩個二級指標：投訴率，每年1～2次定期組織問卷或訪談了解服務對象的要求與滿意度。檔案建立與管理包括一個二級指標：服務社各項工作的檔案建立和管理。

2.在對社區養老服務中心的評估方面，下設五個一級指標：服務機構的硬件設施、服務機構的財政情況、服務機構可提供的服務種類與數量、服務機構人員情況、服務對象的滿意度。

服務機構的硬件設施包括三個二級指標：場地面積、機構覆蓋率、機構硬件條件。服務機構的財政情況包括三個二級指標：政府扶持，社會力量的參與、慈善捐助，自身經營收入。服務機構可提供的服務種類與數量包括兩個二級指標：服務種類和數量、收費合理。服務機構人員情況包括三個二級指標：服務人員年齡結構與數量，服務人員受教育程度、職業資格與職業經驗，服務人員的服務態度與服務質量。服務對象的滿意度包括三個二級指標：投訴率、服務對象的要求與滿意度、各類表揚信或錦旗。

3.在對專業養老服務機構的評估方面，下設五個一級指標：服務機構的硬件設施、服務機構的財政情況、服務機構可提供服務項目和數量、醫護人員的情況、服務對象的滿意度。

服務機構的硬件設施包括四個二級指標：場地面積、根據各社區的老年人數目合理設定服務點、機構環境、能夠提供的最多服務人數。服務機構的財政情況包括兩個二級指標：所在街道政府和衛生局的財政支持、自身經營收入。服務機構可提供服務項目和數量包括兩個二級指標：服務種類和數量、收費合理。醫護人員的情況包括：醫護人員年齡結構與數量，醫護人員受教育程度與職業資格，醫護人員的服務態度與服務質量。服務對象的滿意度包括三個二級指標：投訴率、定期組織問卷或訪談了解服務對象的要求、各類表揚或錦旗。

五、結語

養老服務評估，是為科學確定老年人服務需求類型、照料護理等級以及明確護理、養老服務等補貼領取資格等，由專業人員依據相關標準，對老年人生理、心理、精神、經濟條件和生活狀況等進行的綜合分析評價工作。建立健全養老服務評估制度，是積極應對人口老齡化、深入貫徹落實《老年人權益保障法》，保障老年人合法權益的重要舉措；是推進社會養老服務體系建設，提升養老服務水平，充分保障經濟困難的孤寡、失能、高齡、失獨等老年人服務需求的迫切需要；是合理配置養老服務資源，充分調動和發揮社會力量參與，全面提升養老機構服務質量和運行效率的客觀要求。實踐中，養老服務評估指標體系的構建和發展離不開加強財政支持的連續性，個人出資、地方財務制度幫扶和中央專項經費的支持是建構和維持養老服務評估指標體系的根本物質基礎；也離不開專業人員隊伍的培養和管理，素質過硬，數量穩定的專業從業人員是使指標體系正常運行的人力資源保證；更離不開社會力量的協作，建立健全社會力量的準入機制，結合公共私營合作制模式（Public-Private-Partnership）［9］，在養老服務中引入更多的私人力量，是養老服務發展的必要補充。總而言之，養老服務評估體系建設任重而道遠，如何權衡各項指標之間的權重，如何細化出操作性和實用性強的三級指標，如何考量各項指標的公平性、經濟性、效率性和效果性，則需要進一步的調研。

［1］中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒［Z］.北京：北京中國統計出版社，2010.

［2］鄭功成.社會保障學理念制度實踐與思辨［M］.北京：北京商務印書館，2010.

［3］Jerry V Diller.Cultural Diversity:A Primer for the Human Services［M］.Belmont，CA:W adsworth Publishing Company，1999.

［4］陳功.我國養老方式研究［M］.北京：北京大學出版社，2003.

［5］張曉峰，王文棣.蘭州市C社區養老服務問題調查［J］.社會保障研究，2015，（3）.

［6］Hood C.A Public Management for all Seasons［J］.Public Adm inistration，1991，69（1）.

［7］章曉懿，梅強.社區居家養老服務績效評估指標體系的構建：上海例證［J］.重慶社會科學，2012，（6）.

［8］閻青春.社會福利社會化上海的成功實踐與啟示［J］.社會福利，2002，（11）.

［9］朱占波.城市生活垃圾處理的公私合作［D］.重慶重慶大學，2008.

［責任編輯：邵川桂］

童峰，四川外國語大學社會學系講師，重慶400031；劉金華，武漢大學政治與公共管理學院社會保障中心，博士后，四川省社會科學院經濟研究所，副研究員，四川成都610072

C913.6

A

1004-4434（2015）12-0127-04

國家社科基金青年項目“西藏人口轉變研究”（15CRK023）；國家社科基金西部項目“中國歷史西南地區三線建設單位的社會文化變遷研究”（14XZS022）；沙坪壩區決策咨詢與管理創新項目（jcd201501）