江西公共文化服務保障機制初探

李榮華

江西公共文化服務保障機制初探

李榮華

［提要］目前江西公共文化服務保障機制存在財政投入保障機制不夠科學、參與保障機制發展滯后、人才保障機制尚不健全、法制保障機制有待強化等問題。江西公共文化服務保障機制建設需要從優化公共投入保障機制、創新參與保障機制、健全人才保障機制、強化法制保障機制等方面進行完善。

江西；公共文化服務；保障機制

一、江西公共文化服務保障現狀

1.投入保障力度不斷加大

21世紀以來，江西大力實施公共文化發展政策，充分發揮公共財政的職能，不斷完善政府投入保障機制，加大政府投入力度，逐年增加對公共性文化事業的投入，努力做到資金保障到位。全省公共文化投入連年迅速增長，省財政撥款從2001年的1.7億元增長至2013年的18.2億元，凈增16.5億元，年均增長13%。大力加強重大公共文化基礎設施建設，省、市、縣、鄉（鎮）、村五級公共文化設施網絡逐步建成。“十一五”期間，“全省共新建、改建文化館、圖書館、博物館、文化廣場、影劇院、藝術中心329個，總投入達61.5億元”［1］。各級政府不斷增加對農村公共文化基礎設施建設資金的投入，啟動了鄉鎮文化站建設工程、文化信息資源共享工程、縣級圖書館文化館維修改造工程、基層文物維修與保護工程。各級財政也加大了對博物館、紀念館、愛國主義教育基地等公共文化服務場所免費開放的補助力度，將補助資金納入單位年度預算予以安排。隨著江西經濟的持續發展，各級政府不斷加大了公共文化的扶持，公共文化投入連年持續增長。

2.人才保障舉措取得成效

全省各級文化部門大力加強公共文化人才隊伍建設，圍繞大力培養、積極引進、合理使用三個重要環節，不斷完善人才培養工作機制。一是出臺了一系列有關文化人才保障的政策、措施，出臺了《“5511”江西文化人才培養工程培養實施意見》（2006年），下發了《江西省文化廳關于實施“人才興文”戰略的意見》（2007年）。2008年頒發了《關于進一步加強全省文化系統人才隊伍建設的實施意見》，《實施意見》根據文化藝術門類的特點，提出了符合文化事業自身發展需求的人才隊伍建設目標、規劃、體制與機制保障措施。二是積極創新人才引進機制，拓寬人才引進渠道，加大高層次人才的引進力度，向社會公開招聘碩士、博士高學歷人才，有效改善了公共文化人才隊伍結構，提高了公共文化人才隊伍的整體素質。三是實施公共文化人才培養機制，選送編導、音樂作曲等專業人員前往高校進行為期半年以上的脫產學習，滿足了部分文化單位緊缺人才的需求。四是落實基層文化人才培訓機制，通過舉辦“全省鄉鎮文化站長培訓班”、“公共電子閱覽室建設計劃培訓班”等基層文化隊伍培訓工作，初步形成了一支擁有一定數量、具有一定文化藝術水平的基層文化隊伍。

3.法制保障體系初步形成

江西積極推動公共文化服務體系的制度化建設，初步形成了比較完善的公共文化政策法規體系。一是制定了發展規劃。進入“十二五”后，制定了《江西省基本公共服務體系“十二五”規劃》、《鄱陽湖生態經濟區生態文化建設專項規劃》、《江西省2013—2015年文化改革發展規劃綱要》，這些發展規劃是“十二五”乃至更長一段時期江西省公共文化服務文化建設的發展目標、主要任務和保障措施，是政府履行公共文化服務職能，指導文化發展、審核文化領域重大工程建設、安排政府投資和財政支出預算的重要依據。二是出臺了一批具有江西地方特色的文化政策，積極探索江西公共文化服務的創新發展。先后制定了《江西省文物保護條例》、《江西省文化市場管理條例》等地方性法規，出臺了《關于進一步加強農村文化建設的實施意見》、《江西省農村文化建設專項資金管理辦法》、《江西省公共圖書館服務標準（試行）》、《江西省文化行政處罰自由裁量權適用規則》及《江西省文化行政處罰自由裁量權參照執行標準》等行政規章。

二、江西公共文化服務保障機制存在的主要問題

1.投入保障機制不夠科學

近年來江西各級政府不斷加大對公共文化服務事業的投入，財政保障方面做的比較到位，但總體而言，也存在不少問題，現有的公共文化產品和服務不能較好地滿足民眾的公共文化需求。一是資金投入總量不足，與實際需求相比仍有較大缺口。雖然近年來江西各級政府對公共文化的投入連年增加，但在財政總支出中所占的比例仍然較低，與江西經濟發展水平不相稱；政府對公共文化的投入低于對科技、教育、衛生等其他社會事業的投入。二是財政支出的結構不盡合理。受長期計劃經濟體制的影響，公共文化支出結構不合理，人員經費、辦公經費比重過大，公用經費、項目經費不足。區域、城鄉公共文化財政投入差異明顯，均等化任務艱巨。盡管江西近年來開展了農村文化三項活動，每年投入1.2億元，農村公共文化資金大幅增加，城鄉差距有所縮小，但農村公共文化投入偏低的問題依然存在。三是當前江西公共文化服務資金保障機制以直接補助、購買為主，財政資金的撬動作用較弱。

2.參與保障機制發展滯后

從實踐來看，公共文化服務發展過程中社會參與機制發展滯后。一是由于江西是農業大省，廣大農民自身文化素質不高，引導機制不完善，導致公眾參與公共文化服務的意識不強，總體表現為自覺參與較少，被動參與較多，公眾文化服務參與熱情普遍不高，動力不足，公眾參與水平仍然較低。二是扶持機制不完善，對民間文藝團體、文化協會等社會組織參與公共文化服務的扶持不夠。參與公共文化服務的社會組織普遍存在經費短缺、文藝人才匱乏等問題，非營利組織應有的作用并沒有充分發揮，在公共文化服務的實踐中仍面臨多重困境。三是公共文化市場主體發育滯后，市場競爭機制不完善。由于公共文化管理體制改革不完善，還沒形成健康、有序、規范的公共文化市場體系，民營企業和民間資本進入公共文化市場的門檻還較高，渠道也不夠暢通，多元化的市場主體的發育滯后，公共文化服務的供給主體單一。

3.人才保障機制尚不健全

江西公共文化人才保障機制不健全主要體現在三個方面。一是公共文化人才流動體制不暢。由于公共文化人才管理的條塊分離，部門單位的壁壘尚未打破，公共文化單位缺乏用人自主權，人才流動不暢，人才資源難以有效整合，人才配置效率不高，表現在“想進的人進不來，進來的人用不上”。二是尚未建立完善的公共文化專業人才的發展機制。對公共文化人才的管理缺乏科學性，沒有形成有效的人才激勵機制，文化人才選用不夠靈活，優秀人才難以脫穎而出，文化人才隊伍的積極性和創造性沒有得到充分的發揮。三是公共文化人才培養、引進機制不完善。公共文化人才培養、培訓機制滯后，基層文化館、圖書館、文工團和鄉鎮文化站的專兼職人員普遍存在的年齡偏大、業務能力不強等問題，多年來仍未得到很好的解決，缺乏對大專院校相關專業畢業生進入基層文化單位的引導機制。

4.法制保障機制有待強化

江西公共文化服務法制建設相對滯后，完整的公共文化法律體系框架尚未形成，公共文化服務缺乏完善的制度保障。雖然出臺了一些地方規章、政策及規劃，但總的來說，公共文化方面的立法仍比較零散，缺乏制度化、系統化的法律法規，相關政策法規體系還不健全，沒有形成一個較為成熟、完備、有效的公共文化法規體系，在依法治國的今天，難以形成對公共文化服務建設有力的保障支撐。已有的法規數量偏少、層次較低、效力偏低，“經常會遇到的投資、稅收、招標缺乏法律的保障，面對很多現實的問題時常常無法可依，只能靠政府臨時進行行政干預。”［2］同時，有關公共文化服務的監督、考評和問責等具體管理制度也不完善，難以對公共文化服務是否到位、是否滿足群眾的文化需求進行科學的評定，影響到監管和問責的有效開展。

三、完善江西公共文化服務保障機制的對策

1.優化政府投入保障機制

“建立剛性約束機制，公共文化服務經費方有保障的可能。”［3］因此，建立健全與江西財力相匹配的政府投入保障機制是促進公共文化服務發展的關鍵。一是要進一步加大政府投入力度，建立投入穩定增長機制。隨著江西經濟的發展，政府對公共文化服務建設的投入應逐年有所增加，提高公共文化支出占財政總支出的比例。二是要明確各級政府的公共文化服務財政投入責任。明確區分不同區域、不同項目、不同政府級別對預算的投入標準。合理界定省市、區縣、鄉鎮三級財政對農村公共文化服務的支出責任。堅持財權與事權相匹配原則，增加省市級財政的投入比例，減輕區縣和鄉鎮政府，尤其是貧困地區基層政府的財政負擔。三是建立科學合理的轉移支付制度，優化財政支出結構。明確資金支出用途和具體的任務要求，合理分配轉移支付資金，避免增量資金被過多地用于增加人員開支，提高轉移支付資金的效益。加大對農村地區、經濟發展落后地區專項轉移支付力度，縮小城鄉之間、區域之間的財政投入差距。四是提高政府非稅收收入用于公共文化服務的比例，增加彩票公益金等用于文化事業的投入。

2.創新參與保障機制

政府是公共文化服務的核心主體，但不是唯一主體。目前，江西公共文化服務主要由政府部門和事業單位負責，企業、個人、社會較少參與，因此必須改變這種政府大包大攬的文化供給模式，形成以政府主導，多方參與的公共文化供給模式，保障各主體在法律框架下都能平等地參與公共文化供給。按照“政府主導、社會參與、公辦民辦并舉”的要求，推進管理體制改革，轉變政府職能，從“辦文化”轉向“管文化”，履行好政府對公共文化的組織、管理及監督職能，通過搭建各種平臺，形成各種社會力量普遍參與公共文化服務建設的良好格局。“通過政府采購、委托承辦等方式，吸引社會資金投入公共文化服務，推動公共文化服務資金來源的社會化和多元化。”［4］放寬公共文化服務事業的準入條件，借助稅收調節、榮譽鼓勵等政策措施，積極引導社會力量參與到公共文化服務建設中來，支持企業、社會組織、個人興辦公益性文化事業，形成廣泛參與、多方協同、合作互補的公共文化服務機制。

3.健全人才保障機制

公共文化服務人才保障，關系到公共文化服務的規劃、建設、運行、維護等各個方面，影響到公共文化服務供給的公平與效率。建立科學、規范的公共文化服務人才保障機制，一是要完善人才引進機制，拓寬公共文化領軍人才引進通道。打破體制、身份界限，建立科學、合理、靈活的柔性人才引入機制，人才引進與智力引進并重，可駣取簽約、項目合作、崗位聘任等方式，多渠道引進優秀文化人才。二是要健全公共文化人才培養、培訓機制。建立健全選人用人機制，注重現有公共文化人才的深造培養，實施公共文化系統人才培養工程，培養一批全國知名的高層次贛文化人才。加強基層公共文化人才的培訓，形成一支扎根基層、服務群眾的文化隊伍。營造有利于民間文化人才健康成長的社會氛圍，充分挖掘一批鄉土文化能人、民間文化傳承人。三是要完善人才激勵機制。采取物質激勵、精神激勵等多種形式的激勵手段，打破薪酬分配和獎勵中的平均主義，充分激發公共文化人才的潛能，重獎文化精品和文化精英，調動其工作的主動性和創造性，做到人盡其才，才盡其用。

4.強化法制保障機制

目前江西公共文化服務建設的法治化保障機制還不完善，隨著公共文化服務體系的豐富發展，迫切需要一系列法律對其進行規范和保障。因此，建立和完善相關法律制度就成為江西公共文化建設進入法制化和規范化的必由之路。結合江西省情，制定公共文化法律法規，明確各級政府對各級、各類公共文化服務建設的義務、責任和標準，實現公共文化服務建設有法可依、有章可循。制定《江西公共文化服務保障法》，明確公共文化服務種類、場地設施、人均資源、服務半徑、人員編制、經費投入等一系列標準和規范，實現公共文化服務有法可依。此外，也要進一步完善公共文化服務相關制度，建立科學合理的公共文化服務評估考核機制，注重對投入產出效益、群眾對公共文化服務滿意度的考核，鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估。在完善公共文化服務考核機制基礎上，建立科學、有效的公共文化服務監督問責機制。做到自上而下的考核問責機制和自下而上的公眾監督機制有機統一。

［1］楊林.江西公共文化設施網絡覆蓋全民［N］.江西日報，2012-03-25.

［2］李媛媛.推動公共文化服務體系建設完善相關法律法規體系［N］.光明日報，2011-12-05.

［3］唐運泉.公共文化服務經費保障機制探索［J］.神州民俗，2011，（3）.

［4］財政部教科文司.關于構建公共文化服務體系財政保障機制的思考［J］.行政事業資產與財務，2008，（6）.

李榮華（1975—），男，碩士，贛南師范學院繼續教育學院講師，研究方向為公共管理。（江西贛州341000）

2012年江西省藝術社科規劃項目“江西公共文化服務體系建設保障機制研究”（YG2012057）；2014年贛州市社聯項目“贛州農村公共文化服務體系建設研究”（14428）

［責任編輯：上官濤］