關于拓展浙江重大建設項目融資方式的建議
——對重慶市及兩江新區(qū)創(chuàng)新政府項目融資方式的調研報告

徐幸

關于拓展浙江重大建設項目融資方式的建議
——對重慶市及兩江新區(qū)創(chuàng)新政府項目融資方式的調研報告

徐幸

借鑒重慶及其兩江新區(qū)經驗，大力培育國有資本運營公司，發(fā)揮融資創(chuàng)新引導作用；努力擴大公開市場融資規(guī)模，促進地方政府融資平臺轉型升級；探索設立重大項目定向增發(fā)的省級產業(yè)投資基金，破解重大建設項目融資難題，進一步對接政策性金融機構，充分利用長期低成本信貸資源

近年來，重慶市及其兩江新區(qū)積極發(fā)揮國有平臺的引導作用、創(chuàng)新政府項目融資方式、多渠道籌措建設資金，對拓展浙江重大建設項目融資渠道具有較好的借鑒意義。2015年9月上旬，浙江省發(fā)改委、省宏觀經濟研究所等部門一行專門赴重慶市及其兩江新區(qū)進行調研，形成如下調研報告：

重慶市及兩江新區(qū)重大建設項目融資情況

2015年上半年，重慶市GDP增速達到11%，成為全國增速冠軍，固定資產投資增速達到17.5%，位居全國第五；從投資的內部結構看，重慶市工業(yè)投資、服務業(yè)投資、基礎設施投資和民間投資增速分別達到17.7%、18.1%、24.4%和16.5%。重慶市黃奇帆市長將實體經濟顯示出較好發(fā)展的一大動因歸結為創(chuàng)新投融資模式、發(fā)揮國有資本引導作用，依靠資本市場、充分用足市場空間。這些年來，重慶市通過國有平臺公司建設、產業(yè)引導基金、PPP、政府購買服務、發(fā)行專項債等方式籌措了大量資金，為重大建設項目實施和經濟社會發(fā)展提供了有力的資金保障。

重慶兩江新區(qū)成立于2010年6月18日，是繼上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)后國務院批復的第三個國家級新區(qū)、內陸第一個國家級開發(fā)開放新區(qū)，規(guī)劃面積1200平方公里，其中可開發(fā)面積550平方公里。國務院賦予兩江新區(qū)五大功能定位：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)、內陸重要的先進制造業(yè)和現代服務業(yè)基地、長江上游地區(qū)的金融中心和創(chuàng)新中心、內陸地區(qū)對外開放的重要門戶、科學發(fā)展的示范窗口。在成立之初，重慶市財政為兩江新區(qū)提供了50億元資本金，并在隨后幾年逐步增資至100億元。依托這些啟動資金和市、區(qū)兩級財政返還，過去五年兩江新區(qū)累計完成投資1105億元、融資1457億元、招商引資2622億元，實現征地26萬畝、供地5.32萬畝、安置4.5萬人，建成道路192公里，建成樓宇650萬平方米，取得良好的開發(fā)建設成效。從資產負債狀況看，目前兩江新區(qū)約有700多億元的凈資產和700多億元的負債，負債率50%，財務結構比較穩(wěn)健，每年支付40-50億元融資利息，綜合融資成本在5.3%-6.6%左右，相對較低。

重慶市及兩江新區(qū)創(chuàng)新重大建設項目融資

（一）重慶市政府在推動基礎設施建設和產業(yè)升級方面進行了卓有成效的轉型探索

從綜向看，重慶市通過國資平臺的兩輪改革，有效地推動了重大基礎設施建設和產業(yè)升級的發(fā)展。第一輪改革始于2002年，關鍵在于依托國資平臺整合了土地升值收益。但是，隨著新常態(tài)時期土地收入下降和土地儲備職能的規(guī)范化管理，“建設靠土地”的發(fā)展模式逐漸難以為繼。在此背景下，重慶市積極推動國有融資平臺第二輪轉型發(fā)展，在繼續(xù)強化國有資本引導作用的同時，通過公開資本市場，大力推動直接融資，并已取得明顯成效。從橫向看，有六個方面的舉措經驗：

在不良資產處置方面。重慶市政府2002年的債務收入比達到287%，是國際通行的公共部門負債警戒線的2.8倍，大規(guī)模基礎設施的建設資金嚴重匱乏。重慶市開展了第一輪國有平臺改革，通過成立重慶渝富資產經營管理集團有限公司（以下簡稱“渝富集團”）這個平臺，來處置不良債務起步。具體方式如，2003年為處置工商銀行重慶分行一筆107億元不良資產包，重慶市政府以市財政持有的重慶商業(yè)銀行、上海長發(fā)集團和交通銀行國有股權計價3.18億元，加上國有土地資產7.02億元作為資本金組建渝富集團，并從重慶國開行獲得21.7億元長期貸款，購入該筆不良資產包。購入后，渝富集團將資產包解包并要求各債務企業(yè)回購，如無力回購則實行債轉股，以拿回這些企業(yè)位于長江兩岸的優(yōu)良土地資產。之后，渝富集團結合城市發(fā)展，通過土地置換和退二進三的方法實現土地的快速升值，得到的土地收入不僅化解了不良資產，還取得大量的盈利。

▲重慶市政府在推動基礎設施建設和產業(yè)升級方面進行了卓有成效的轉型探索，在繼續(xù)強化國有資本引導作用的同時，通過公開資本市場，大力推動直接融資，并已取得明顯成效 圖/金川

截止到目前，渝富集團總計處置和消化重慶市屬國企不良資產300億元，使市屬企業(yè)資產負債率下降近8個百分點，醫(yī)化、輕紡、機電三大支柱產業(yè)的資產負債率下降20%以上。債務“死結”的打開，為進一步國有企業(yè)發(fā)揮引導作用奠定了基礎。

在打造融資平臺方面。重慶市按一體化職能統(tǒng)籌配置國計民生領域及戰(zhàn)略領域國有資產，逐步成立了“八大投資集團”（簡稱“八大投”，重慶市高速公路集團、交通旅游投資集團、城市建設投資公司、能源投資集團、地產集團、開發(fā)投資公司、水務控股集團和水利投資集團）和渝富集團。其中，“八大投”主要負責相應領域重大項目投融資；渝富集團則不僅承擔不良資產處置、土地儲備和國有股權資本運作職能，更是依托旗下的券商、信托、銀行等金融企業(yè)為“八大投”提供金融杠桿。因此，渝富集團層面更高，對地方重大項目和基礎設施建設的融資發(fā)揮影響力也最大

渝富集團成立于2004年3月18日，是重慶市最為重要的國有資本投資運營公司，集金融綜合服務、城市綜合運營、資產綜合管理為一體的地方融資平臺公司。目前，渝富集團已經發(fā)展成資產規(guī)模約900億元、負債400多億元，為重慶地方國企累計融資超過1400億元。渝富集團主要有金融控股、產業(yè)投資、基金運作三大方向，并計劃市場化、公司化、國際化發(fā)展，構建三大集群，即金控集群、基金集群、上市公司集群。現渝富集團擁有52戶控參股企業(yè)的集團公司，其中金融類企業(yè)20家，如西南證券、重慶銀行、安誠保險、銀海租賃、重慶金融資產交易所等。

值得一提的是，渝富集團下轄的渝富資本所管理的重慶市戰(zhàn)略新興產業(yè)投資基金。該基金800億元，其中渝富集團約200億元、社保基金、中國人壽等認購600億元。據調研了解，基金將投到重慶十大戰(zhàn)略性新興產業(yè)，按1比1.5的資金比例，800億元可引1200億元的龍頭企業(yè)資本金到位，加起來就有2000億元；再加上銀行貸款2000億元，就有4000億元。這筆資金投下去的產出資金再循環(huán)一下，力求解決重慶6000億元戰(zhàn)略性新興產業(yè)資金問題。

在資源整合方面。根據發(fā)展態(tài)勢的需要，在第二輪國資改革中，“八大投”已經整合為“七大投”，而渝富集團被重慶市定位為類似新加坡“淡馬錫”的國有資產投資運營公司。目的也就是通過上述整合，重慶市將交通、城市服務、公共服務領域中符合未來發(fā)展方向的重大資源掌握在國資平臺中，將建設資金來源從以土地收入為主轉向以直接融資為主。從業(yè)態(tài)上，向四個方面突破：一是金融產業(yè)。渝富集團向金融控股集團轉型；交通開發(fā)投資集團正在打造專業(yè)性的融資租賃業(yè)務（交通融資租賃和擔保公司）；還有建立產業(yè)發(fā)展基金，通過基金運作提高融資能力，拓展轉型手段。二是現代城市服務業(yè)。主要是城投集團向城市會展業(yè)發(fā)展，城投和交開投向IC卡和城市管理智能化產業(yè)。三是旅游產業(yè)。旅投集團屬于投資集團范疇，但是旅游產業(yè)是個充分市場化的行業(yè)，推動旅投集團向旅游+地產+商業(yè)這個方向發(fā)展。四是公共服務類業(yè)務。發(fā)展交通開投集團下屬職業(yè)學院，推動進入教育、職業(yè)技術等產業(yè)。

在模式創(chuàng)新方面。一是國資向社會資本讓利，吸引戰(zhàn)略投資者。如在水務方面，重慶水務控股集團融資創(chuàng)新的主要做法是將國資水務處理業(yè)務對應的股權拿出來與社會資本合作，吸引了法國蘇伊士環(huán)境集團、國開金融等機構共同組建首期規(guī)模為300億元的環(huán)保集團。在高速公路方面，重慶高速集團現正和廣東的一家民企合作，在高速路服務區(qū)附近建設電商和物流產業(yè)園，通過形成更多經營性資產提高高速公路回報。二是利用產業(yè)基金形成資金杠桿，通過定向增發(fā)解決重大建設項目資金瓶頸問題。以前招商的主要手段是用土地和一些優(yōu)惠政策吸引企業(yè)，但是現在這些手段受到了一定限制。重慶市通過參與定向增發(fā)的方式吸引項目落地，既用股權的方式把原有的優(yōu)惠政策體現出來，又完成了將來退出投資渠道。2014年，為實現京東方集團投資規(guī)模為200億元的8.5代TFT-LCD生產線落地，以定向增發(fā)的方式解決了該項目資本金近100億元。而參與定向增發(fā)的渝富集團和其他一些國有企業(yè)，于2015年5-6月通過股市二級市場交易減持大部分股權。這種模式創(chuàng)新既吸引了重大產業(yè)項目落地，也使國有企業(yè)在定向增發(fā)中賺得不菲利潤。三是以投資收益為突破口，力推PPP模式創(chuàng)新。據介紹，在PPP投融資模式的探索上，重慶高度重視PPP模式。繼去年約1300億元的PPP項目相繼落地，今年7月27日，重慶再簽下1300億元的PPP項目大單。為吸引社會資本參與政府基礎設施和公共設施投資，確保社會資本進得來、退得出，賺得到必要盈利，重慶政府提出PPP的五種回報模式：對價格完全市場化的項目進行市場化放開；對能產生現金流但難以覆蓋運營和投資成本項目進行價格改革；對不產生現金流的純公益性項目進行分期采購，以此平衡投資者本金和利息收入；對投資巨大，政府難以通過采購平衡收入的項目，以土地出租、出讓和上蓋物業(yè)等方式進行平衡；對能產生超額利潤但政府忙不過來的項目，通過合理分成切除超額利潤，提供合理報酬。

在運營方式方面。重慶市對國有投融資平臺提出了“三不原則”和“三個平衡”的要求，保證了平臺公司運行穩(wěn)定和防范了財務風險，有效控制了政府債務規(guī)模。“三不原”則即，一是政府絕不為平臺公司擔保，平臺公司的借貸行為應該基于公司信用做出；二是平臺公司之間不得相互提供擔保，以防整個融資體系出現系統(tǒng)性財務風險；三是平臺公司的專項資金不能用于擔保。“三個平衡”即：一是要保證長期資產與負債之間的平衡。重慶市要求國有平臺公司必須保持約50%的長期資產負債比率，在任何時候都不能超過60%，如果負債率達到了60%缺沒有新的資本增加，就不再借債和擴張；二是現金流入與流出之間保持平衡，特別是這種平衡要按照月和天為單位實現，以便及時償付債務利息，確保資金鏈安全和維持信用級別；三是投入產出之間要保持平衡，堅持市場規(guī)律和經濟原則，給政府算好投入產出賬。對于市場化項目，投入產出的平衡以30年回收投入為最低要求；對于政府撥款類項目，投入和以后政府每年的撥款要實現平衡。

在金融資產交易方面。建立重慶金融資產交易所是重慶建設長江上游金融中心的努力探索。重慶金融資產交易所2010年掛牌成立，是首批通過國務院驗收并予以備案的交易所，從事信貸資產、信托資產登記、轉讓以及組合金融工具應用、綜合金融業(yè)務創(chuàng)新的金融資產交易市場。重慶金融資產交易所為重大建設項目和社會資金的銜接搭建了一個快速有效的平臺，自2011年7月正式運行以來，重慶金融資產交易所已為全國11個省市的企業(yè)發(fā)行產品超過180億元，交易量和結算量分別達到423億元和1370億元，其中以政府融資平臺發(fā)行的私募債和小貸公司收益權轉讓資產為主，并正在加快拓展基于互聯網的融資渠道建設。服務的省市擴散至全國15個省市（自治區(qū)），如重慶、廣西、內蒙、湖南、江西、貴州、陜西、上海等。

（二）兩江新區(qū)綜合運用多種融資渠道，實現了負債結構的優(yōu)化和財務成本的降低

融資要創(chuàng)新，兩江新區(qū)認真研究學習政策，跟著新政策不斷的適應變化，多渠道開展了融資，有效保證了新區(qū)基礎設施建設的資金需求。5年左右時間，完成了1457億元的融資中，其融資構成及收支平衡情況如下：

——股權融資：104億元，占7.1%。兩江新區(qū)股權融資方式多樣，并為兩江新區(qū)征地開發(fā)獲取了相當重要的滾動發(fā)展資金。一是在成立之初啟動資金少、征地規(guī)模大的情況下，以重慶市財政在今后幾年的注資承諾函為依托，通過興業(yè)銀行發(fā)行了利率6.5%的股權信托計劃，融資了20億元。二是在國家嚴控地方債的背景下，為了進一步壓縮負債，兩江投資集團又采用了明股實債的創(chuàng)新型融資方式，融得約50億元資金。這種方式與純粹的股權投資或債權投資的區(qū)別在于，雖然形式上以股權方式進行投資，但本質上具有剛性兌付的保本約定。

——財政性資金：410億元，占28.1%。其中，國家給予新區(qū)補助了50億元、重慶市財政100億，及單獨金庫中的財政返還及土地注入等其他260億元。

——政策性銀行和國有大型銀行融資：523億元，占35.9%。由于國開、進出口銀行和農發(fā)行等機構往往能提供額度較大、期限較長、利率較低的資金，兩江新區(qū)從這三家政策性金融機構有300多億元，占總貸款的近60%。此外，兩江新區(qū)大量向工農中建交等大型國有銀行融資200多億元。貸款的利率基本都是基準利率，資金充裕時候甚至會獲得基準利率下浮5%或10%的貸款。

——公開市場融資：323億元，占22.2%。在新區(qū)開發(fā)建設的土地資產規(guī)模擴大和增值后，兩江投資集團已經獲得AAA評級，以此為依托，兩江新區(qū)大力推進公開市場上的融資，目前通過發(fā)行企業(yè)債、公司債、中票、短融、超短融等方式進行融資，其中企業(yè)債發(fā)了40億元，中票是50億元，短融30個億。

——保險資金債券計劃：50億元，占3.4%。如平安保險，當時最高的時候，加上擔保費，利率要達到8%，目前含擔保是7.3%。

——融資租賃：20億元，占1.4%。與國銀租賃合作推出了創(chuàng)新產品，將在建房屋開展融資租賃業(yè)務。

——私募融資：27億元，1.9%。通過非公開發(fā)行票據進行融資。

收支平衡情況。目前，兩江新區(qū)全年財政收入130億元，足以支付全年40-50億元的財務費用，50%的負債率也確保了最終的還款能力。為解決在快速的滾動開發(fā)過程中，開發(fā)節(jié)點與現金流狀況稍有不匹配，便可能導致現金流出現問題，兩江開發(fā)集團提出短期現金流要平衡、長期資產負債要平衡、滾動開發(fā)的節(jié)點要保證這三大經營原則。在短期內現金流平衡；與金融機構的合作關系能得到很好地維持；長期資產負債平衡，能夠給金融機構吃下定心丸，敢于隨著開發(fā)建設推進不斷提供和擴大融資資源。

對浙江進一步拓寬重大建設項目融資渠道的建議

大力培育國有資本運營公司，發(fā)揮融資創(chuàng)新引導作用。重慶及兩江新區(qū)依托國有平臺創(chuàng)新重大建設項目融資的做法，成效明顯。相比而言，浙江缺乏類似渝富集團這種比較成熟的國有資本運營公司，尤其是將省屬國企持有的證券、銀行、信托、保險等金融牌照整合起來服務重大建設項目的能力還有不足。而且，由于缺乏對國資平臺的股權進行運營的專門機構，在客觀上也造成一些有收益、有現金流的項目在吸引社會資本時產生阻礙。建議進一步重視今年6月份更名后的浙江省國有資本運營有限公司的作用，提升水平和整合相關力量，在這個平臺上為重大建設項目探索股權整合、公開市場發(fā)債、吸引戰(zhàn)略投資者和境內外上市等融資渠道。

努力擴大公開市場融資規(guī)模，促進地方政府融資平臺轉型升級。隨著地方債置換和專項債發(fā)行等政策的落地，以及存款準備金和基準利率的不斷下調，今后一段時期國內貨幣政策仍然比較寬松，有利于開發(fā)平臺對債權類融資工具的使用。建議各級政府和各類園區(qū)融資平臺盡快開展歸并提升、轉型發(fā)展，通過不良資產剝離、資本金注入、稅收規(guī)費返還和引入戰(zhàn)略投資者等方式，做大凈資產和現金流，提高信用評級，在當前相對較為寬松的貨幣政策窗口期，進行企業(yè)債、專項債、項目收益?zhèn)⒅衅倍倘诘榷喾绞街苯尤谫Y，以拓展重大項目的低成本資金來源。

探索設立重大項目定向增發(fā)的省級產業(yè)投資基金，破解重大建設項目融資難題。今年以來，浙江省加快了產業(yè)投資基金的設立速度，目前已有10個子基金項目進入實施階段，總規(guī)模達到300億元。對照重慶市在京東方增發(fā)案例中取得的經驗，建議下一步浙江研究設立一個用于重大建設項目定向增發(fā)為主的產業(yè)投資基金，以七大萬億級產業(yè)中具有較高能級的企業(yè)為項目方，通過定向出資方式吸引重大建設項目，這種方式的好處是投入看得見、退出有渠道。

進一步對接政策性金融機構，充分利用長期低成本信貸資源。從重慶兩江新區(qū)的經驗看，能夠以較低利率大規(guī)模使用各類商業(yè)銀行信貸資源，特別是政策性銀行和國有大型銀行的信貸資源，一個重要原因在于新區(qū)的層級較高，雖然沒有明文規(guī)定，但是國家級新區(qū)背后確實存在著隱性的國家和省級政府背書，符合政策性銀行和國有大型銀行的貸款導向。浙江省盡量爭取國家層面的開發(fā)平臺試點、政策或特色園區(qū)認定，提高自身層級。

加強省級資產交易中心建設，為重大建設項目提供更多融資平臺。更好創(chuàng)建浙江良好的金融信用環(huán)境，積極向國家提出規(guī)范發(fā)展的法律建議，進一步提升浙江產權交易所、浙江股權交易中心、浙江省金融資產交易中心、浙江省互聯網金融資產交易中心等平臺的水平，強化產品創(chuàng)新力度，為浙江重大建設項目的資產證券化、非標準資產轉讓以及依托互聯網的資產交易等方面融資取得更大進展。

深入推進浙商資產改革，有效處置規(guī)模不良資產。重慶在第一輪國資平臺改革中首先選擇化解不良資產，重點企業(yè)資產負債率的下降帶動了信貸資源的使用，撬動了整體改革。銀監(jiān)會在2014年向包括浙江省在內的五個省市下發(fā)了可開展金融不良資產批量收購業(yè)務的地方性資產管理公司牌照，這個牌照由省國貿集團旗下的浙江省浙商資產管理有限公司持有。建議下一步對該資產管理公司進行增資改革，吸引民間資本進入，充分發(fā)揮不良資產處置的“本地化”便利優(yōu)勢，加強處理處置規(guī)模不良資產的能力。

作者為浙江省發(fā)改委副主任