構建全省統一規范的公共資源交易平臺體系

范雪華

構建全省統一規范的公共資源交易平臺體系

范雪華

為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，落實《國務院機構改革和職能轉變方案》部署，結合國務院辦公廳印發的《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》提出的整合工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等平臺，建立統一規范的公共資源交易平臺的工作目標，在總結借鑒各地創新經驗的基礎上，以整合共享資源、統一制度規則、創新體制機制為重點，深入研究探討構建全省統一的公共資源交易平臺體系的路徑，對加快推進公共資源交易法制化、規范化、透明化，提高公共資源交易配置的效率和效益具有重要現實意義。

公共資源交易現狀及存在問題

管理體制不健全。浙江各地經過招投標監管體制改革實踐，公共資源交易正在由單項分散式向集中交易轉變、分散式交易監管向集中監管轉變，從單純提供服務向服務與監管并重轉變，招投標領域的治理逐步從粗放型向精細化轉變，電子化交易平臺也正在加快推進。這對于規范公共資源交易活動，推進懲治和預防腐敗體系建設發揮了積極作用。但由于管理體制不順，缺乏統一的領導和指導，招投標工作仍存在著多頭管理、職責不清的現象，在招投標準入條件、運作規則和管理制度等方面不同程度存在各自為政、條塊分割、部門壟斷、地方保護等問題，直接影響招投標工作在統一規則下公平公正的進行，也難以形成統一的招投標市場。

交易體系不完善。目前，省級公共資源交易平臺分設在發改、國土、國資、機關事務管理等部門。11個設區市和所屬縣(市、區)統一的公共資源交易平臺雖已基本建成，各市縣工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等單項交易已基本納入公共資源交易中心，并取得了積極的成效。但各類交易市場和平臺建設模式多樣、性質各異，上下級公共資源交易平臺交易項目覆蓋程度不同，且缺乏溝通和工作協調機制，信息不暢通、市場資源不共享，尚未形成全省統一的公共資源交易體系，嚴重阻礙了公共資源交易統一規范運作和市場化、透明化發展。

運行機制不規范。各行業主管部門決策權、執行權、監督權相互分離和相互制約機制不完善，多數仍處于“三權”不分的狀態；公共服務平臺、交易平臺和行政監管平臺，缺乏功能合理配置和統籌協調機制；不同區域內各交易市場規則不統一，同一類型資源交易流程不統一；各類交易過程信息采集和審查機制不完善，招投標各方、綜合監管部門和行業主管部門信息不對稱；公共資源交易目錄編制、市場準入條件設置自由裁量，部分行業擅自設置審批事項，排斥其他市場主體進入市場交易，市場機制作用難以充分發揮。

監督管理不健全。各地公共資源交易管理機構綜合監管、監察和審計等機構，對各個行業主管部門協同監管的機制不完善，錯位、缺位和越位現象并存。一些交易市場定位不清晰，“管辦不分”、同體監督，違規干預市場主體行為，亂收費問題突出，有的甚至直接招攬招標代理等中介業務。招標代理行業整體發展不均衡，人員素質和能力水平良莠不齊，招標代理行為不統一，缺乏管理制約，擾亂了正常招標代理的市場秩序。以上這些現象的存在，既有招投標工作本身的問題，也存在著立法缺陷、監管不力等問題。

建立統一規范平臺體系的重要性和必要性

公共資源交易活動中存在的問題，嚴重制約了公共資源市場優化配置，影響統一、開放的公共資源交易市場加快形成，解決這些問題已經迫在眉睫。

建立統一規范的公共資源交易平臺體系是加快形成招投標統一市場的需要。整合全省工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等交易市場，建立統一的公共資源交易平臺體系，將為公共資源項目進場交易、規范運作、依法監管提供政策制度保障，防止公共資源交易碎片化，有利于加快形成統一開放、競爭有序的現代市場體系。

建立統一規范的公共資源交易平臺體系是優化市場和行政資源配置的需要。目前，省級和各市、縣（市、區）未納入統一交易平臺的部門都建有自己的交易服務平臺、管理系統和各自的專家庫，重復建設現象嚴重；各自為政的招投標行為缺乏投入產出的比較分析，無法提出科學嚴謹的成本效益控制方案；分散監管的方式容易導致行業壟斷、地區保護和部門爭利，這些都阻礙了市場資源優化配置，導致有形或無形的財政資源的浪費。加快推進統一規范的平臺建設，并在招投標中逐步實現從程序導向向結果導向轉變，是更大程度上提高市場資源利用效率和財政資金使用效益的必然選擇。

圖/金川

建立統一規范的公共資源交易平臺體系是完善集中監管體制的需要。按照集中監管、獨立監管、專業監管的要求，建立統一的公共資源交易平臺，有利于整合分散在各部門的監管力量，建立一支具有專業水準和強有力的監管隊伍。

建立統一規范的公共資源交易平臺是創新廉政建設機制的需要。全省統一規范公共資源交易平臺體系的加快建立，對推動政府職能轉變、提高行政監管和公共服務水平、促進公共資源交易陽光操作、強化對行政權力的監督制約，對推進預防和懲治腐敗長效機制的建設，具有十分重要的意義。

簡要對策建議

建立全省統一規范的公共資源交易平臺體系，必須按照“統一市場、綜合監管”的原則和機構上下銜接、職能準確定位、監管統分結合、運行高效有序的總體要求，加快協調推進。

（一）整合交易機構，理順管理體制

加快構建管理和交易機構體系。設立省公共資源交易管理委員會，性質為省級議事協調機構，由省發改委牽頭，財政、國土、住建、交通、水利、國資等部門為成員單位。委員會下設省公共資源交易綜合管理辦公室（以下簡稱省交管辦），性質為行政機構，使用行政編制，依法履行行政執法職能，是全省公共資源交易的領導和管理機構。省交管辦下設省公共資源交易中心，性質為公益類事業單位，是公共資源交易活動的服務平臺。各設區市組建公共資源交易管理委員會，委員會下設市公共資源交易綜合管理辦公室和市公共資源交易中心。撤銷縣（市、區）公共資源交易管理委員會，縣（市、區）級公共資源交易中心統一改設為設區市的分中心。

合理界定管理和交易機構的職能。省公共資源交易管理委員會行使公共資源交易重大事項的決策和協調職能，監督落實國務院出臺的招投標領域的重大決策，審議重大政策、規則等事項。綜合管理辦公室主要職責：規劃并推動全省統一公共資源交易平臺體系建設；負責修訂完善招投標領域的地方性法規和規章，制定相關的政策、制度和辦法；指導、推動市縣級招標體系建設和規范運作；制定統一的運行規則和評標專家庫管理辦法，負責評標專家資格審查、考核、評價等；編制公共資源交易目錄；負責審核和統一信息發布；負責建立聯席會議制度，協調處理平臺建設和招投標活動的重大事項。省公共資源交易中心主要職責：承擔省本級和設區市公共資源交易中心日常的業務指導和管理。設區市公共資源交易中心主要職責：承擔公共資源交易的服務職能，并負責對縣（市、區）分中心的領導、業務管理和指導。

有序推進機構整合。根據國辦發〔2015〕63號文件精神，一是整合省級分屬發改、國土、國資、機關事務管理等部門的工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等單項交易平臺。二是在現有的設區市公共資源交易平臺的基礎上，理順管理和交易機構，并做好與省級平臺對接工作。三是縣（市、區）公共資源交易中心統一改設為設區市的分中心，做好縣（市、區）公共資源交易管委會的撤銷、業務移交和人員安置工作，抓緊做好縣與設區市平臺的對接。區域范圍相對較小，且交通發達的縣不設分中心，與鄰近縣（市、區）合建一個分中心，統籌做好公共資源交易相關工作。四是由省公共資源交易綜合管理辦公室牽頭，建立全省統一的公共資源交易平臺。

（二）統一交易規則流程，完善運行機制

拓展交易項目范圍。一是將各地仍由部門實施尚未納入統一平臺的各類政府出資和公共資源配置項目，統一納入到公共資源交易平臺，實行規范、透明、有序運作。二是建立健全公共資源交易目錄管理制度，定期公布目錄，實行動態調整。三是設區市公共資源交易中心在現有公共資源交易目錄基礎上，逐步將“應進必進”范圍的交易項目，納入全省統一公共資源交易管理平臺，實行統一領導、歸口管理。

全面清理規范交易規則流程。目前，各地、各行業、各部門的交易規則、流程差異較大。建議由省級部門牽頭按系統對照國務院最新文件精神，對違法設置審批、以備案名義變相實施審批、干預交易主體自主權以及與法律法規相沖突的事項，開展一次全面清理，并按要求及時做好規則的銜接和規范工作。

全面推進交易平臺標準化建設。建設過程中要處理好實體與虛擬、硬件建設與軟件提升的關系，將電子化信息系統、運行機制、部門的協調機制有機結合，通過技術手段創新，大力推行公共資源交易管理規范化、信息化，逐步實現公共資源交易平臺依托有形場所向電子化平臺為主轉變；實行業務數據多維分析，準確反映交易市場運行狀態，并能準確生成反映市場宏觀狀況的數據分析，為加強招投標工作的管理提供科學的依據，以便全面實施“統一平臺交易、統一標準服務、統一窗口受理”的一站式、一體化交易管理模式。

全面提升專家庫整體水平。一是整合擴充專家庫容。為解決專家資源不足、資深專家缺乏、專家專業局限等問題，要在現有省統一專家庫的基礎上進一步擴容，不分地域選擇稀缺專家，吸納外省尤其是沿海發達地區各類專家，進入專家庫。二是做好專家入庫遴選。由行業主管部門統一對本行業的專家資質進行把關。三是完善專家管理規定，建立年度考核制度，實行優勝劣汰的動態管理。同時，探索第三方機構開展對專家標后評估工作，遏止專家不誠信不負責的現象。四是抓緊建立省遠程評標系統，開展異地評標，充分利用專家資源，彌補本地專家的不足。

建立信息共享機制。近年來，浙江省已建立了統一的綜合性評標專家庫，開通了招投標領域信息公開、誠信體系綜合等網站，為電子招投標公共服務平臺提供了信息支撐。但要進一步加強收集、儲存和發布進場交易信息、政策法規信息、交易各方主體信用信息等審核把關，確保信息充分采集、有效反饋，為公共資源交易各方提供權威、準確、詳實的信息咨詢服務，促進公共資源交易市場信用體系建設。

（三）完善監管機制，強化協同監管

健全監管體系。按照“統分結合、全程監管”的要求，加快構建省公共資源交易管理辦公室的綜合管理、部門監管、行業自律、行政監察、審計監督“五位一體”的省市分層級的監管體系。“統”的職能體現為，統一搭建監管平臺，統一實行綜合管理，統籌謀劃監管制度規則；“分”的職能主要是實行分行業、分部門、分層級的分工負責的監管。

完善監督機制。一是建立協同監管機制。依托浙江政務服務網數據交換平臺，建立全省公共資源交易監管系統，實現省市縣各有關部門公共資源交易和監管信息共享，建立一個部門牽頭，相關部門參與的協同監管機制。二是健全實行行政監督和社會監督相結合的機制，同時加強相關領域的專業監督。三是健全行政執法與司法有效銜接機制，完善行政執法部門和監察、審判機關信息共享、案情通報、案件移送等制度。四是健全失信聯合懲戒機制，發揮市場主體、行業協會、輿論媒體對失信主體的懲戒作用。五是逐步建立市場監管與現場監管融通機制，行業主管部門要建立中標人標后履約信息反饋制度，在綜合管理部門項目審批和招投標市場競爭中得到體現，遏止各類失信違規現象的發生。

創新監管手段。一是建設內生于浙江政務服務網的綜合行政執法信息平臺，加快實現省與設區市、縣（市、區）“數據一個庫、監管一張網、管理一條線”的信息化監管目標。二是健全舉報投訴受理及處理制度。運用現代網絡技術創建全省聯網的公共資源交易舉報投訴受理及處理和事中事后監管系統，實施實時監督。三是建立招投標領域統一的指標體系，從技術標準上保證運行規范化、程序化。四是逐步推廣網上遠程異地評標，實現標書電子化、專家異地化、評標遠程化、管理網絡化，使公共資源交易活動健康、有序的進行。

建立全省公共資源交易平臺體系，涉及各地各部門管理和服務機構設置及職能定位、隸屬關系的界定，涉及部門的利益調整，必須統一思想，形成共識，建立協同推進機制，加強統籌協調，解決平臺建設中出現的各類重大問題，按中央要求確保在2016年6月底前，基本完成浙江省公共資源交易平臺整合工作。

作者單位：杭州市公共資源交易中心