發展規劃工作的實踐探索與感悟

周丹

發展規劃工作的實踐探索與感悟

周丹

圖/金川

光陰似箭，駐足回望，筆者從事發展規劃工作已經30年了。1979年下鄉知青回城，1985年從浙江大學管理工程學專業畢業后，先后在鄉鎮、縣、市、省有關部門參與了“八五”到“十三五”規劃的編制工作。

多年的規劃生涯，有一些粗淺的認識。一是規劃是上層建筑。隨著經濟基礎和經濟體制的變化，規劃體制也隨之相應進行變革。

二是規劃是生產力。規劃決定區域資源要素配置效率，通過規劃的調控，能夠促進經濟社會持續、穩定、健康發展。

三是規劃是科學。規劃是正確認識、遵循和運用客觀規律的科學成果。編制規劃既需要科學精神，也需要科學方法。

四是規劃是文化。區域經濟社會發展，歸根結底是文化的延續、傳承和創新。規劃就是經濟社會發展的“記憶”和“歷史符號”。

多年的規劃生涯，在實踐中進行了一些探索。一是建立省級發展規劃管理制度。研究起草了浙江省國民經濟和社會發展總體規劃、主體功能區規劃、專項規劃等規范性文件，由省政府辦公廳印發組織實施。

二是建立省政府規劃綜合協調機制。由省長主持，25個省級有關部門主要負責人為成員，辦公室設在省發展改革委。

三是建立發展規劃監測評估制度。開展五年規劃年度監測、中期評估、期末總結評價工作，有利于提高規劃實施的有效性。

四是建立“以規劃帶項目”的工作機制。按照“先編規劃、后定項目、再安排資金”的工作鏈，推進單個投資項目的審批轉向通過規劃管控項目。

五是建立省發展規劃地理信息應用平臺。依托浙江省基礎地理信息數據庫，開發包括主體功能區規劃編制和管理、空間規劃綜合協調、重大項目輔助選址決策等功能的應用平臺，優化發展規劃的空間布局。

六是創新縣級發展規劃工作。指導本省開化縣開展主體功能區建設試點和“多規合一”試點。在對口幫扶的景寧畬族自治縣建立縣、鄉、村三級規劃體系，編制全面小康社會建設規劃。在建德縣千鶴鄉探索編制“八五”計劃，把發展規劃延伸到鄉鎮，夯實規劃工作的基礎。

多年的規劃生涯，深感一些難點和問題需要突破。一是發展規劃的規劃期。發展規劃的規劃期一般為5年，而城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等規劃期則更長一些，難以發揮統領作用或使其成為編制其他規劃的依據。“九五”計劃名稱曾改為國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要。今后發展規劃的規劃期是否如同“九五”時期一樣作調整，近期為5年，展望期再延長10年，與城市規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃相協調，進一步發揮發展規劃對其他規劃的指導作用。

二是五年規劃期與黨委、政府任期不一致。目前發展規劃的規劃期為5年，各級黨委、政府的任期也為5年，但年份一般相差兩年，造成發展規劃的目標任務與黨委、政府的任期目標任務不協調，影響發展規劃的有效實施。是否可考慮，一個五年規劃實施完成后，編制一個兩年滾動計劃，使發展規劃的規劃期與各級黨委、政府的任期相一致，形成中長期規劃編制和實施的合力。

三是發展規劃中政府職責與市場作用的合理界定。理論上講，發展規劃主要規范政府的職責和行為，市場機制已發揮決定性作用的領域不應成為發展規劃編制和規范的范疇。但是，發展規劃承擔著引導市場主體行為的功能，而且我國現階段仍處于向社會主義市場經濟轉軌的時期，包括產業發展在內的一些領域仍然需要通過規劃來調控和管理。從“十一五”開始，規劃指標已分為預期指標和約束性指標兩類。但作為規劃主體的戰略任務部分，如何區分政府與市場的不同職能并正確表述，始終是規劃編制中亟需破解的一個難題。

四是“多規合一”問題。針對我國發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“四足鼎立”的現狀，從“十一五”規劃開始，各地開展了“多規合一”的改革探索，近年又確定了一批改革試點。從各地實踐看，“多規合一”技術上是可行的，關鍵是現行規劃機構設置的制約因素。要真正實現“多規合一”，可借鑒國外的做法和經驗，在規劃“大部制”改革上下功夫，體制機制問題解決了，“多規合一”也自然水到渠成。

五是發展規劃如何適應行政審批制度改革的新要求。一方面，要進一步提高發展規劃尤其是專項規劃的深度和可操作性，使其成為確定項目、安排資金的依據；另一方面，通過規劃實施強化項目建設的事中、事后監管，確保安全發展。

多年的規劃生涯，體會到要正確處理幾個方面的關系。一是長與短的關系。要著眼長遠，立足當前，把五年規劃的主要目標任務分解落實到年度計劃和工作中去。

二是統與分的關系。進一步強化規劃綱要的統領作用，通過區域規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環保規劃和各類專項規劃加以細化，分解落實到各部門和地方的工作中去。

三是虛與實的關系。規劃是務虛與務實的結合點，要注重中長期發展戰略思路研究，以戰略思路帶出重大項目，切實增強規劃的前瞻性、可操作性和實效性。

四是冷與熱的關系。不僅要對中長期發展的熱點、難點問題進行深入研究，還要對一些苗頭性、傾向性的問題作一些冷思考，尤其是對規劃實施過程中出現的新情況、新問題要進行深入分析研究，提出相應的對策措施。

五是忙與閑的關系。改變以往五年規劃編制時轟轟烈烈，實施時冷冷清清的狀況，熨平淡旺季，把發展規劃納入經常性工作的軌道。

六是內與外的關系。要內強素質，外借智力，在提高規劃干部理論水平和實踐能力的同時，借助規劃研究單位、高等院校、科研院所等智庫的力量，形成規劃工作的合力。

多年的規劃生涯，有一些感悟。一是規劃工作要講政治。要按照各級黨委關于五年規劃的《建議》編制規劃《綱要》和區域規劃、專項規劃，把黨委、政府關于中長期發展的戰略謀劃體現和落實到各類規劃中去。

二是編制規劃要遵循客觀規律。自覺遵循自然規律、經濟規律和社會發展規律，是編制規劃的基本原則，也是評判規劃好壞的標準。

三是發展規劃要與時俱進地改革創新。隨著經濟體制改革和社會結構轉型，發展規劃在理念、思路、內涵和方法上要不斷地改革創新，才能跟上時代的步伐，具有旺盛的生命力。

四是發展規劃要運用先進技術方法和手段。采用系統工程、計量模型、大數據分析、地理信息系統等，進一步提高規劃的科學性。

多年的規劃生涯，也有一些認識上的升華。一是“形”與“魂”相統一。“形”是規劃的外在表現，“魂”是規劃內涵的提升。“魂”寓于“形”、源于“形”，而且是升華、是結晶。

二是科學與藝術相統一。規劃既是正確認識、遵循和運用客觀規律的科學成果，也是政治性、思想性、藝術性融于一體的藝術作品，應該成為精品，經得起時間和實踐的檢驗。

三是現實主義與浪漫主義相統一。做好規劃工作，既要有注重實際的現實主義，也要有羅曼蒂克式的浪漫主義，兩者融會貫通，相得益彰。

四是工作與事業相統一。既要把規劃作為工作來做，更要把規劃作為事業來干，力爭成為這方面的行家里手。

作者單位：浙江省發展和改革委員會