善治理論視角下社會組織改革創新探究
——基于沿海發達地區5個區（市）的比較分析

李　華

（中共紹興市柯橋區委員會黨校，浙江紹興312030）

善治理論視角下社會組織改革創新探究
——基于沿海發達地區5個區（市）的比較分析

李華

（中共紹興市柯橋區委員會黨校，浙江紹興312030）

社會組織在推動社會變革和完善社會治理方面已經成為黨和政府可信可靠的得力助手。江蘇省蘇州太倉市，南京建鄴市，浙江省寧波海曙區、北侖區和紹興柯橋區作為沿海經濟發達區的縣級區（市），近幾年社會組織建設從探索期逐步走向成熟，并摸索出各種不同的發展模式，為其他地區的社會組織發展提供了很好的借鑒。以治理和善治理論為政治分析框架，對5區（市）的培育模式進行比較分析，探究經濟發達地區區（市、縣）社會組織培育發展機制，具有一定現實意義和啟示作用。

善治；社會組織；培育發展；創新管理；政社互動

一、問題的提出

社會組織在推動社會變革和完善社會治理方面已經成為黨和政府可信可靠的得力助手。目前，發達國家、發展中國家每萬人擁有社會組織數一般分別超過50個和10個，如德國120個、法國110個、日本97個、美國52個、新加坡14.5個，而我國平均只有2.4個，其中香港25個、青島6.5個、上海6.1個、深圳3.5個。［1］11從總體上看，目前我國特別是經濟發達地區社會組織培育發展相對緩慢，功能作用發揮不夠充分。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，要加強社會組織建設，推動社會組織健康有序發展；黨的十八大報告提出，要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”［2］35；十八屆三中全會強調，“要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系”［3］。十八屆四中全會上《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，全文8次提及“社會組織”，在11個部分20余處對社會組織改革發展和作用發揮，做出新部署，提出新要求。［4］

江蘇省蘇州太倉市，南京建鄴區，浙江省寧波海曙區、北侖區以及紹興柯橋區作為沿海經濟發達區的縣級區（市），社會組織建設從探索逐步走向成熟，并摸索出了各種不同的發展模式，為其他地區的社會組織發展提供了很好的借鑒。

二、分析框架：治理和善治理論與社會組織培育的機理

（一）治理和善治理論

治理和善治理論是20世紀90年代興起的政治分析框架。治理理論創始人詹姆斯·羅西瑙認為，治理是一種由共同的目標支持的管理活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。［5］35善治，即良好的治理，也稱為治理的最佳狀態。達爾認為，善治試圖在代議制民主的框架內增加直接民主的含量，以此來糾正代議制民主的缺陷。［6］118

從宏觀上講，善治的本質是國家與社會相互合作共同管理公共事務，從而使兩者達到良好的關系狀態。從微觀上講，善治是掌握公共權力的政府機構與擁有公民權利和各種民主權利的公民共同管理社會事務的機制和過程。在這一過程中，政府的服務意識、合作意識、效率意識大大增強，行政權力很少或盡量避免單方面的強制，政策制定、推行的過程是建立在公民協商合作的基礎上。其基本內涵包括三個方面：一是它是政府與社會合作共治的治理體制；二是政府在權力的運行上由原來的單向命令變為雙向互動；三是充分尊重社會方面的權利，最大限度地建立社會共識和社會認同，充分調動社會的積極性。［7］71

20世紀90年代中后期，我國學者開始關注善治理論。改革開放以來，隨著我國公民意識的加強、公民社會的不斷發育，政府的治理理念開始向善治轉變。而政府只有轉變職能、實現多元化主體治理，才能實現善治，才能有效應對紛繁復雜的社會問題和社會需求。

（二）社會組織的概念

國際上通常稱社會組織為“志愿者組織”或者“非營利組織”，主要指以促進國家經濟和社會發展為己任、不以營利為目的、具有正式組織形式且屬于非政府體系的社會組織，相類似的概念還有“第三部門”“公民社會”“非政府組織”等。［8］7根據社會組織性質的不同，社會組織可分為社會團體和民辦非企業。社會組織承擔了政府轉移的部分公共服務職能，同時又發揮自身優勢，在社會救助、社區管理、文化娛樂、心理衛生、教育就業等特殊領域幫助政府解決了許多社會問題，在社會治理中起著“黏合劑”和“催化劑”的作用，客觀上成為社會治理的有效補充。

（三）治理、善治理論與社會組織培育的機理

從國家層面講，社會組織是國家治理體系的一種有益補充。社會組織承接了國家和政府的部分社會管理職能，在協調國家、社會與市場三者的關系上發揮著獨特的優勢，尤其是在提供更多元、更有效、更便民的服務上，是其他組織無法比擬的。從社會層面講，社會組織可以引導和培育社會各類參與主體主動參與社會治理，積極進行利他性的公益活動。因此，社會組織的發育狀況也成為衡量一個國家和社會自由發達程度的重要標志。發達國家的經驗也表明，只有大量社會組織參與公共服務和社會管理實務，才能有效彌補公共服務及社會管理的市場失靈和政府缺位，形成政府與民間共同治理的結構，從而推動傳統政府向現代公共服務型政府轉變。從個人層面講，社會組織是民眾參與治理的大平臺，一方面它可以促進民眾參與社會管理，是民眾合法利益的維護者，也是民眾話語權的代表；另一方面它也強化了個人的社會責任感和公民意識，有利于提升公民個體道德素質和社會參與能力。

三、實證分析

（一）數量與規模

近5年來，5區（市）社會組織增量迅猛、規模不斷壯大。截至2014年底，蘇州太倉市和寧波海曙區登記備案的社會組織達1 783個和1 649個，無論是數量還是質量都達到高峰。紹興市柯橋區各類登記在冊的社會組織共348家，其中社會團體、民辦非企業單位分別為175家和173家，相比2009年分別增長16.5倍和18.2倍，實現飛速增長。（見表1）南京市建鄴區社會組織近年來發展也較快，年均增長30%。另外，5區（市）的社會組織門類較為齊全，涉及政治、經濟、教育、社會工作、衛生、文化、居家服務、商務服務和體育等方向，其中教育類民辦非企業單位最多，占總數的70%左右。5區（市）社會組織從業人員、總資產等穩步上升。建鄴區社會組織的總資產已達16 586萬元，年度總收入達8 564萬元。①

（二）活動與成效

為營造有利于社會組織發展的文化氛圍，5區（市）社會組織十分重視宣傳引導，結合多種形式加強宣傳教育，蘇州太倉市每年開展“二十佳”社會組織評選活動，紹興柯橋區開展“十佳”社會組織評選，涌現出一批批先進社會組織典型。2013年，蘇州太倉市104個項目中，項目實施分布在全市80個社區，有150名社區工作者、2 000余名志愿者和100多名社區社會組織領袖參加社區公益服務，惠及社區居民6.5萬人，深受社會好評；寧波海曙區67個區級重點公益創投項目共計服務8.2萬多人次，其中老年人5.1萬人次、殘疾人1萬人次、青少年1.7萬人次，開展各類項目活動2 000多場次，直接和間接受益人群達8萬人，基本覆蓋了各類人群的服務需求；紹興柯橋區注重打響微動力志愿服務社會組織“金名片”，平臺已注冊志愿者9 487人、服務團隊233個，深入開展“愛心剪”、關愛空巢老人、春日暖陽助學行動等項目化品牌活動486項，服務時間達13 000余小時，2014年“微動力”志愿服務組織獲紹興柯橋區“區長獎”。①

表1　2014年紹興柯橋、寧波海曙、北侖、南京建鄴和蘇州太倉社會組織登記備案情況（單位：個）①

（三）管理與經驗

1.以強化制度建設為重點，完善社會組織工作體系

一是制度建設方向，大力推進制度建設，規范培育扶持發展社會組織的指導性政策。寧波海曙區、蘇州太倉市先后于2008年、2012年出臺社會組織培育發展的政策性文件，重點明確了社會組織培育發展的優惠措施、扶持資金、人員經費。如蘇州太倉市社會組織在水、電、氣、通信等方面，可以享受與居民用戶同價的優惠收費，同時在稅收、房租、活動開展、日常必要運行經費上予以扶持；對入駐孵化中心的社會組織還給予1 800元的人員補助經費。①二是組織體系方面，初步建立起區（市）、鎮（街）、社區三級社會組織服務網絡，區（市）級層面有專門辦公場地（孵化中心），面積大致為1 000～2 000平方米不等，并配備5～8人不等的日常專職工作人員，由事業編制人員、專職社工等組成。蘇州太倉市還成立社會組織專家庫，指導社會組織培育發展工作。①三是資金扶持方面，寧波北侖區每年的公益創投資金是400萬元，蘇州太倉市每年投入300萬元，寧波海曙區每年投入200萬，紹興柯橋區2015年計劃為150萬元。（見表2）

2.以創新管理為抓手，加大社會組織工作推進力度

（1）創新管理模式。一是搭建信息化服務平臺。寧波海曙區建立社會組織81890數據平臺，整合社會資源，形成社會組織供需信息公開網絡；紹興柯橋區借助輕紡城市場力量，依托相關技術公司，構建具有柯橋特色的信息化服務平臺網站，通過大數據平臺有效處理全區公益服務的供給和接收。二是加大分類登記、備案力度。5區（市）除政治類、宗教類等法律規定的社會組織必須嚴格審查后才予以登記外，進一步降低準入門檻，涉及行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類的社會組織可以直接向區民政部門登記。此外，還加大對文化類、生活服務類和公益類社會組織的備案力度。三是完善等級評估制度。例如，寧波海曙區委托專業第三方對社會組織定期開展年度等級評估，評估結果作為購買社會組織服務、認購公益創投項目的重要依據。①

表2　2014年5區（市）社會組織公益創投、企業捐助資金情況（單位：萬元）①

（2）加大監管力度。一是強化隨機抽查。例如，寧波海曙區、蘇州太倉市不定期上門檢查社會組織的財務狀況和活動記錄，督促其完善內部制度和依法開展活動，提高社會組織的法律意識和規范化管理水平。二是加強聯合執法。實現民政、公安、工商、教育、文化等部門聯動，嚴格查處非法社會組織或社會組織的違法違規行為。三是建立信息監管平臺。及時公布社會組織運行情況，鼓勵社會公眾參與社會組織的評價與監督。

3.以宣傳活動為載體，營造全民參與氛圍

一是拓展宣傳教育的廣度。借助微信、微博、報紙、電視、廣播等媒體，進行社會組織的宣傳教育，在政府、社會、公民中形成共識，營造全社會關注、支持社會組織發展的輿論氛圍。二是加大全民參與的力度。鼓勵各類組織、企業、個人主動投身社會組織的創建，尤其鼓勵大學生、專業人才參與。一方面，設立獎勵基金。積極評選“十佳”社會組織和先進人物，并對其進行適當獎勵，激發公眾參與社會組織的積極性。另一方面，提供晉升空間。在行政和事業編制人員招考中，對符合一定條件、連續從事3年以上社會組織工作的大學生社工，給予定向崗位招考的優惠政策。三是提升典型引導的深度。例如紹興柯橋區結合“三個柯橋”的戰略目標，正面宣傳優秀社會組織和先進人物，不斷傳遞社會正能量，讓全社會意識到社會組織的發展不僅與每個公民息息相關，更關系著“三個柯橋”的全面推進和及早實現。①

四、模式考察

（一）北侖模式：行業準入的低洼區

2006年，寧波北侖區在全省率先出臺了基層社會組織備案管理制度，降低了基層社會組織的管理層次和基層社會組織獲得合法地位的條件，明確了以街道辦事處、鄉鎮人民政府作為基層社會組織的備案機關，授權社區居委會、村民委員會為基層社會組織的業務主管單位。因此，大量原來不符合登記注冊要求的社會組織通過備案確立了合法地位，并被納入政府監管。同時，各類社會組織只要會員人數達10人以上，有負責人和章程，有相對固定的活動場所，就可以通過備案方式獲得相應的法律地位。此外，為解決社會組織資金短缺的矛盾，該區充分利用企業向區民政局捐助中心捐贈可以享受稅收優惠的政策，建立企業定向捐贈稅收優惠制度。即以區民政局捐助中心為中介和平臺，引導企業定向捐贈公益性社會組織；區民政局則出具捐贈發票并負責將捐贈款足額轉給定向的社會組織，這樣企業的捐贈支出在年度利潤總額的12%以內則可以稅前列支，激發企業捐助的熱情和動力，更給社會組織帶來可觀的公益資金。據統計，制度實施6年來，全區企業通過定向捐贈方式向公益性社會組織（除區慈善總會外）捐款已達720多萬元。①

（二）太倉模式：政社互動的典型區

蘇州太倉市社會組織建設形成了政府、企業、民間人士共同支持、同向發聲的“大合唱”。一是財政支持力度逐年遞增。2014年，蘇州太倉市設立300萬公益創投資金，用于資助110個社會組織項目。二是企業認購。太倉市一半公益創投項目由企業認購，拓寬了企業回報社會的途徑。三是社會捐助。太倉市黨政領導、民主黨派、個人等熱衷捐助公益創投項目，全民關注社會組織發展的氛圍較為濃厚。此外，為保障社會組織培育壯大，太倉市聘請上海、江蘇等地高校的近10名相關專家組成顧問團，幫助孵化中心做發展規劃、進行技術指導。另外，還建立龐大的志愿者隊伍，僅“義工聯合會”一家就擁有5 000名志愿者，人員身份涵蓋政府、企業、社會等各界，龐大的志愿者隊伍為社會組織開展服務提供了有力支撐。①

（三）建鄴模式：項目管理的專業區

2009年10月，建鄴區政府聯合南京市民政局和愛德基金會共同發起成立“南京愛德社會組織培育中心”，這是全國首家政府與民間合作創辦的社會組織孵化器，主要為入駐的社會組織提供共享的空間、專業的咨詢和培訓、有效的資源鏈接等，在機構設置、內部管理、資源發掘等方面為社會組織提供幫助，提高社會組織的服務能力，被業界稱為社會組織的“項目操盤手”。在不到兩年時間里，“愛德社會組織培育中心”先后為12家社會組織提供了培育服務。①

（四）海曙模式：體制靈活的創新區

首先，寧波海曙區采取“社會組織管理社會組織”的方式，服務中心不納入行政事業機構編制，賦予中心更多的發展空間，最大程度地倒逼中心籌集資金、激發活力；中心專職人員均為社工，在提供服務、整合資源上更有針對性、實效性；每月定期開展交流會，促使入駐的專業機構更接地氣、草根機構更為專業。第二，寧波海曙區提出了籌劃建立“社會工作委員會”（簡稱“社工委”）的設想。“社工委”作為政府常設機構，統籌規劃、協調和推進區域社會組織發展工作。寧波市加快政府職能轉移，探索部門購買社會組織服務試點，形成了社區建設、社會組織建設、社會工作“三社聯動”、多向互惠融合、全面協調發展的良性發展格局。第三，服務貼心。寧波海曙區社會組織服務中心成立社會組織發展基金會，負責處理來自社會各界的財務捐贈，該基金會由于具備獨立法人資格，可以為相關捐贈主體提供發票憑證，在一定程度上減少了一些企業的后顧之憂，保障了社會尤其是企業善舉的持續性。①

（五）柯橋模式：從“官”到“民”的探索區

由紹興市柯橋區柯橋街道團工委發起成立的“微動力”志愿服務平臺，原先為一家官辦的社會組織，以自主開發的“微動力志愿者”網站和特色公益項目為載體，為社會對接各項服務活動，輸送正能量。2013年10月，該網站正式注冊成立柯橋街道微動力志愿服務中心（民辦非企業單位），邁出從官方組織向社會化組織轉型的第一步。微動力志愿服務中心不僅解決了慈善事業上普遍存在的信息不對稱問題，更理順了民間愛心、慈善組織和政府3者的關系平臺。

五、瓶頸與困惑

（一）發展不夠平衡

第一，社會組織的總量不平衡。每萬人擁有的社會組織數量最多的寧波海曙區為55.24個，最少的紹興柯橋區僅6.6個，相差懸殊。（見表3）

表3　2014年紹興柯橋、寧波海曙、北侖、南京建鄴和蘇州太倉萬人擁有的社會組織數量情況①

第二，結構不合理。在冊登記的社會組織公益慈善類數量偏少，民辦非企業單位主要集中在教育、養老、社區服務等行業；傳統型社會組織多，高層次、現代服務型社會組織少，專職社工缺口較大。以紹興柯橋區為例，目前全區登記在冊的助理社會工作師、社會工作師只有46人和23人，且多由社區干部兼職，難以對社會組織開展經常性指導和服務。蘇州太倉市調查發現，該市的社會組織專業人員偏少，且難留住，社工收入偏低，僅4萬～6萬元/年。①

（二）政社互動不夠充分

政府在社會組織培育方面一味地停留在行政命令、一元式指導上，缺少與社會組織的充分溝通、互動。由于受到參與政府決策渠道和方式等因素的影響，一些自身力量不足的社會組織在利益博弈上更顯得弱勢。2014年，海曙區的公益創投資金為200萬元，據他們反映，這筆資金遠遠不能滿足該區社會組織的服務需求。太倉市政府根據項目規模不同資助1萬～5萬元的資金，許多中標的社會組織只能默認，沒有一個社會組織敢于站出來與政府討價還價。①

（三）社會力量參與不足

從5區（市）的調查情況看，社會力量普遍較少參與公益創投項目。僅寧波海曙區做得比較好，2014年共有近100家企業參與公益創投項目的實施活動，投入資金155萬余元，該區區長還自掏腰包，帶頭認捐了一個“自閉癥青年油畫創作中心”公益創投項目。但是，其他幾個區（市）基本上沒有企業來認捐公益類服務項目。①

（四）監管力度有待加強

一是我國目前對社會組織制度建設方面尚未出臺專門的法律，僅以行政法規規范社會組織的活動，社會組織在承接購買職能方面缺乏法律依據。二是社會組織在承接政府職能方面，5區（市）基本上都出臺了相關管理辦法，但一些地方的社會組織存在多頭申報有關創投項目，致使財政資金多頭支出現象。例如調查寧波海曙區發現，相關政府部門設立了名目繁多的公益項目，但是個別社會組織受利益驅動多頭申報。三是一些區（市）的社會組織在公益創投項目的實施效果與預期達成的承諾反差較大，存在標準降低的現象，這方面政府對其制約的措施還有待加強。

六、結論

培育和發展社會組織不是一件輕而易舉之事，也不是一朝一夕之功，它是一個系統工程、戰略工程、百年工程。在戰略層面、頂層設計上，協同參與、行政推動，人才保障、資金投入，加強教育，營造氛圍等方面應加以努力。

（一）發展空間層面

加大政府改革力度，全面構建政府與社會組織友好合作的伙伴關系，這是關系社會組織培育發展空間的關鍵所在。一是政府要加大制定權力清單工作力度，依法劃定社會組織發展空間，哪些職能轉移給社會組織要有明確的計劃表和路線圖，并公布于眾。二是政府要建立公平選擇社會組織承接政府職能的機制，并主動提供資源，有效引導社會組織的發展方向。

（二）組織體系層面

強化協同管理，加大社會組織工作推進力度。建立社會組織培育發展組織體系。根據蘇州太倉市、寧波海曙區的做法，參照深圳、珠海等地的經驗，在區（市）級層面成立社會組織工作委員會（簡稱“社工委”），由分管區長任主任，成員由宣傳、統戰、民政、工商、總工會、共青團、婦聯等部門負責人組成；下設辦事機構，由民政局社會組織業務科室主持日常管理工作。區、鎮（街）、社區3級設立社會組織服務機構，機構性質均為民辦非企業單位；功能定位宜為政策咨詢、資源配置、公益需求收集、項目管理、信息服務等。此外，強化典型引導，營造發展氛圍。結合各區（市）基本實現現代化和區域階段性工作目標，正面宣傳優秀社會組織和先進人物，不斷傳遞社會正能量，讓全社會意識到社會組織發展不僅與每個公民息息相關，更關系著全社會的基本現代化甚至“中國夢”的早日實現。同時創新載體，加大力度引進、吸納國內外社會公認度高、對區域社會組織發展有引領作用的社會組織。

（三）管理層面

強化頂層設計，加大資本投入。要切實把社會組織的培育和發展工作納入區（市）經濟社會的發展大局中來謀劃統籌。一是強化規劃引領。制定社會組織近期（1—3年）和中長期（5—10年）發展規劃。重點就社會組織的培育發展目標、方向、重點類型、創投資金、政策扶持等方面進行明確和細化。二是強化政社互動。充分利用財政資金、企業資本、民間資本和境外資本，積極搭建政府、企業、民間、境外資本與社會組織之間的服務平臺，拓展多元化融資渠道。三是加大監管力度。聯合民政、公安、工商、教育、文化等部門嚴格查處非法社會組織和合法社會組織的違法違規行為，不定期上門檢查社會組織的財務狀況和活動記錄，督促其完善內部管理和依法開展活動，提高社會組織的法律意識和規范化管理水平。

（四）自身建設層面

強化自律，規范運作。一是建立現代社會組織的運行機制，從制度層面明確社會組織的法人治理機構、籌資渠道、財務審計等環節。二是完善信息公開制度，探索完善政府、企業和社會組織廣泛參與社會組織考核評價的機制，如建立社會組織服務業務投訴制度，讓社會公眾參與社會組織的管理和評價。三是出臺嚴格的責任追究制度，對有不良記錄的社會組織進行嚴格審查和科學化考核，在提升整體素質和服務能力上再下功夫。四是進一步研究激發社會組織高效運行的動力機制。

注釋：

①以上數據根據各相關區（市）政府網站公布的數據及實地調研所得的數據整理而成。

［1］岳金柱.解決制約培育和發展社會組織“瓶頸”對策的思考［J］.社團管理研究，2009（11）.

［2］十八大報告文件起草組.十八大報告輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］劉千里.創新社會治理必須著眼于維護最廣大人民根本利益［EB/OL］.http：//news.cnr.cn/native/gd/ 201311/t20131112_514111899.shtml，2013-11-12.

［4］新華視點.十八屆四中全會公報全文［EB/OL］.http：//www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c11129698-36_3.htm，2014-10-24.

［5］［美］詹姆斯·羅西瑙編.沒有政府的治理［M］.張勝軍，劉小林，等譯.南昌：江西人民出版社，2006.

［6］［美］羅伯特達爾.論民主［M］.李柏光，等譯.北京：商務印書館，1999.

［7］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道：集體行動制度的演進［M］.余遜達，陳旭東，譯.上海：上海譯文出版社，2000.

［8］［美］特里·N.克拉克，等.社區社會組織發展模式研究：中國與全球經驗分析［M］.夏建中，譯.北京：中國社會出版社，2011.

C916

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.06.03

2015-06-10

李華，中共紹興市柯橋區委員會黨校教研室主任，研究方向：公共管理。