自省與建構：當代中國法治評估問題的若干檢討

摘要：隨著社會的發展和法治進程的不斷推進，中國本土法治評估運動方興未艾。中國法治評估建立在理論、技術、制度和現實基礎之上，具有一定的現實可行性。國外法治評估的引入與地方評估實踐的開展，積累了大量關于中國法治評估的經驗教訓。當前，中國法治評估實踐面臨的問題主要包括“價值標準缺失”“制度指向混亂”“功能配置局限”及“數據真實與監測缺位”。建設中國本土化的法治評估，應當從“設立相對統一價值標準”“建立評估制度維度基本框”“明確自身功能定位”以及“建立規范的抽樣與復核驗證程序”四個方面入手，進行理論層面的解答和建構，為中國法治評估的調整、改進提供積極的意見或參考。

關鍵詞：法治評估； 價值標準； 制度維度； 樣本復核

時至今日，法治在全球范圍內的諸多國家得到認可與適用，正如《民主與價值觀念宣言》宣稱“我們相信法治，它公正地尊重和保護著每個公民的權利和自由”，法治成為人們追求自由、平等、秩序等價值的保障與條件。“從國際經濟領域的投資合作，到人道援助的成效考慮，一國的法治狀況都受到相當多的關注，客觀和準確地評估一國法治狀況就成為一種現實需要” （錢弘道，2012a）。在這種背景之下，法治評估營運而生，從美國的興起到傳播至全球多個國際和地區，發展至一種國際化的法治衡量工具，也成為評價一國法治發展水平的標尺，得到全球范圍內多數法治國家的認可與推行。中國就是在這種形勢下引入該工具的，在引入法治評估的同時又賦予其新的功能與任務，著力將其打造為中國法治建設的“助推器”。然而，法治評估引入之后卻出現種種爭議和討論，對評估法治內容的爭論以及評估方法與技術的懷疑也甚囂塵上，甚至有學者將法治評估視為一種數字化的工具或游戲（志靈，2008；陳林林，2013）。為此，筆者從法治評估的可行性出發，分析法治評估在國內外的實踐樣態，并通過對中國法治評估實踐中基本問題的商榷和探討，洞悉當前中國法治評估中的不足和缺陷，借此對當下中國普遍推行的法治評估提出合理與科學的改良建議。

一、中國法治評估的可行之基

法治評估在中國的應用首先應解決三個核心問題：其一是法治能否實現（中國）評估？其二是法治評估是否適合中國法治？其三是中國是否需要法治評估？這三個問題環環相扣，結合并指向法治評估的基礎。筆者提出中國法治評估的法理基礎、技術基礎、制度基礎以及現實基礎四組基礎維度，并對此進行詳細的論證參見表1。

（一）理論基礎：法治內涵的可分性

法治評估是指通過法治內涵的概念化和概念的操作化，建立法治相關指標，運用一系列實證方法，對國家、地區抑或是社會的法治狀況進行評價的一項系統工程。法治評估的關鍵在于提取與法治概念對應的類型化要素，借此生成出細微的法治指標。事實上，類型化的法治要素在法治理論中早就存在。亞里士多德早就提出了法治的雙重意義（亞里士多德，1965），古羅馬和中世紀時期，法治的細化趨勢也未停止，并形成三項法治劃分的共識（夏勇，1999）。自由資本主義興起以后，學者們對法治要素的劃分也趨于精細。馬克斯·韋伯提出法治秩序的主要標準（季衛東，2008）、富勒提出法律的內在道德亦即法治的八項要素（2005）、拉茲提出合法性法律模式的八項構成要素（2005）、菲尼斯提出法治八項要件（2005）等。我國學者吸收了西方學者的法治劃分思路，基于本土法治國家建設的特征和需求，提出了中國的法治構成要件。李步云提出法治國家的十項原則和要求（2003），張文顯提出實現法治國家的技術條件（2007），夏勇提出法治的十大規誡（1999）等。學理上概括的類型化法治要素，歷經由簡單到復雜、由模糊到明晰的過程，形成內容豐富且層次多樣的劃分標準，構成了法治評估可行的理論基礎。現代各國，無論是成文法國家還是判例法國家，在保持法治價值追求的同時，開始在法治的形式上相互借鑒和學習，使得法治基本要素出現趨同，呈現出一種法治全球化趨勢，這些理論上的共識和對法治要素的認同也使得法治評估在中國的開展具有了理論上的合理性和正當性。

（二）技術基礎：指標與統計技術的成熟

在法治的概念可操作化為不同要素的前提下，如何將法治的各種屬性和特征抽離成各種可測的、可數據化的指標，仍需要可行性的技術支持。這種技術支持主要源于指標自身的認知功能和先進的統計分析技術。

一方面，法治指標自身具有認知功能。作為一種測量尺度，指標能用來準確描述、反映、比較和評價法律現象及其發展與變遷的規律（冉井富，1999），準確反映法治建設中存在的普遍性問題和缺陷。認知功能強調法治指標具有可計量性、概觀性、現實性概觀性是指法治指標能夠描繪某個國家、地區的整體法治圖景。可計量性指法治指標所提供的信息和數據是具體、精確、直觀的，是可以計算且可以用于橫向比較的。現實性指法治指標是法治建設的現實反映，能夠客觀、真實地反映法治實施的運行現狀、運行效果和運行變化等。，通過對法治概念的層級操作，使抽象概念下降到經驗層次，形成可實際測量的法治指標。通過數據匯總并按照權重比例折算成為直觀數字，評估區域對象的法治程度，對比不同區域的法治差異，并引導社會成員對法治建設形成最優行動選擇。

另一方面，量化方法與技術的成熟與進步。在現代社會科學的研究中，以統計分析為核心的定量研究已經成為一種主流的研究模式。經過幾十年的實踐，量化技術包括指標操作、抽樣策略等都較為成熟，統計應用也從最早的簡單百分數等統計量發展到回歸和方差分析，再發展到多元統計分析、結構方程、模糊綜合評價模型等。這些技術手段從經濟學、社會學領域逐漸擴展至法學領域，白建軍以“死罪”案例為樣本進行法律解釋學的實證研究，作出死刑階梯與關系的分析就是很好的例證。隨著統計分析技術在人文社科領域的推進，通過計量與統計技術把握研究對象的共性問題成為現實可操作的方法，為法治的評估量化研究提供了充分的技術保障。

（三）制度基礎：相對完備的規范體系

以法治作為立國之本已成為人們的共識，而法治評估的制度基礎就是待評估地區或國家是否確認了法治的治國形式，這也是采用制度性進路開啟法治評估的關鍵所在。制度性進路是指“以法治規范為維度組成法治概念并尋此進行評估操作化的方式”（張德淼，2014），這種方式較之價值性進路而言，可使研究更為聚焦（戴耀廷，2007），也符合當前中國法治建設的制度配置狀況和對法治評估的特定需要。

法治評估的制度性路徑要求評估區域或國家確立法治制度，而法律全球化背景下，無論是國際法的國內化，還是國內法的國際化，實際上都導致了在一國或一地區范圍內的法律制度在更大范圍甚至世界范圍內得到推廣（朱景文，2006），這也給制度性進路的法治評估提供了更廣泛的可能。20世紀70年代末以來，中國在制定法律過程中吸收和借鑒了大量的外國法和國際慣例，這些普遍性的制度規范在長期適用中不斷修改和增補，逐漸融合中國本土法治現實和法治需求，形成了既具有全球化特征又具有地方性特色的中國社會主義法律制度。2011年10月，國務院辦公廳發布《中國特色社會主義法律體系》，實則是對業已形成并普遍適用的法律制度化、體系化的確認。中國現有的、相對健全成熟的法律制度及其廣泛實施，恰恰構成了法治評估的制度性基礎，給制度性進路的法治評估項目開啟提供了充分的可行性。

（四）現實基礎：中國地方法治實施的現實困窘

中國是全球法治化進程中的一員。中國共產黨的十五大報告、十六大報告分別以“堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一”“深入落實依法治國基本方略列入實現全面建設小康社會奮斗目標”，對依法治國進行縱深推進。中國共產黨的十八大報告提出“全面推進依法治國”“加快建設社會主義法治國家”，將法治治國提升至新的高度。十八屆三中全會更是明確提出推進“法治中國”建設，并將“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”作為法治發展的有力抓手。到了十八屆四中全會，全面推行依法治國，建設法治規范、法治實施等五個體系成為會議主題，與之相對應的是各級政府、社會團體、個人的職務行為、組織行為、個體行為也被納入到法治化軌道中。然而，在這種背景下，中國法治建設所處的階段、狀態和普遍性問題，學術界和相關部門仍然沒有形成統一的認識，關于中國法治之路的選擇以及內容取舍仍處于不斷討論中。

法治評估恰能回應這一懸疑。法治評估能夠實現對不同社會體制和文化的比較，為改造權力結構提供更清晰的藍圖，以及使法制建設的具體舉措和績效的評價趨于統一化（季衛東，2008）。法治評估通過量化手段能夠從整體上分析中國法治實施的狀況、程度、問題，能夠從縱向上反映法治建設投入實施之后的成績和不足，從橫向上反映不同地區法治實施的類似與差異，促使不同國家、地區之間進行法治領域的比較與溝通，為現行法律體制的發展完善提供資訊，追求更高水平的法治，改善法治環境。馬懷德教授甚至認為，在中國推行法治與發展經濟一樣，需要來自政府的強大動力，“包括法治指標在內的較為全面的政績考核標準，恰恰能夠提供這樣的動力”（馬懷德，2011）。這大抵也反映了法治評估對落實依法行政、促進司法公正、推動法治進程的現實價值。

二 、法治評估的國外引介與地方實踐

（一）國際法治評估項目的萌生與興起

倘若將理論上法治的細化作為指標形式理解，法治評估的理論解說看似歷史源長。但是，從操作層面建立法律指標卻只能追溯至美國學者伊萬。伊萬在1968年提出法律與社會相結合的70項指標；1979年，梅里曼、克拉克和弗里德曼在歐洲和拉丁美洲國家法律與發展專項研究中，將法律制度分為立法、行政、司法等六個方面，在每個方面內部從機構、工作人員、程序和消耗資源四個方面進行考察，形成法律制度的分析結構（朱景文，1994）。截止1999年10月，專門編制民主、法治、治理等相關指數的研究報告與出版物至少有十多種，例如《世界自由度指數》《歐洲自由指數》《國家風險評論》《世界發展報告》《全球國家風險指南》《國家風險服務》《全球競爭力調查》《轉型國家》等（占紅灃，2011）。2005年，世界銀行發布的《國別財富報告》正式提出“法治指數”的概念，以全球120個國家和地區為樣本對公民守法意識及對該國法律制度的信任程度進行評判（The World Bank，2006）。2007年，由維拉司法研究所及阿爾特斯全球聯盟主持的“世界正義工程”在沿襲西方法治理念的基礎上確定了以合法政府、公布法律、正當程序、可實現的司法正義為原則的法治評估指標體系（Mark Agrast，2011）。2011年由聯合國相關部門與世界銀行聯合發起的法治指標項目，旨在辨認不同國家或地區法治發展的狀況及其間存在的問題，為各國法治改革提供參考意見。

近年來，隨著法治視野的開闊和評估學認識的深化，特別是一些國家以社會系統工程為框架在各個領域推行目標管理模式，法治指標作為一種衡量標準和研究方法在各國得到了較為廣泛的應用。例如美國政府頒布《政策規定績效分析》（黃良進，2009），對政府工作的合法性和合理性進行考評，此類的實證性法治指標體系日益增多。香港法治指數調研，標志著法治評估開始引入并應用于中國部分地區；“法治評估試驗田”的余杭法治指數在2006年發軔，法治評估作為中國法治建設的一種制度和方法創新得以興起。

（二）中國法治評估的地方實踐

2004年，中國社會科學院發布了中國首部法治藍皮書《中國法治發展報告NO.1（2003）》，2008年國務院新聞辦公室發布我國首部政府法治白皮書《中國的法治建設》，關注的法治重點從起初的“熱點問題”解讀轉變為行政體制和司法改革實踐，進一步發展為“國情調研”和“地方法治”等明顯帶有量化特色的實證研究。例如，《中國法治發展報告》2011年、2012年連續收錄了“中國政府透明度年度報告”，《中國法治發展報告NO.10（2013）》還收錄了“余杭法治指數報告” 《中國法治發展報告》關注重點的轉變可從每年目錄的變化中發現。2003年報告中突出強調個案形式的“熱點問題報告”，而到2008年、2009年，法治改革、法治建設、法治實踐成為報告的主體內容。2011年、2012年更是將實證調研、指標數據資料作為其重要組成，在“國情調研”和“地方法治”欄目中列入部分全國性量化數據和區域性量化數據報告，體現了法治研究方法的創新和突破。，2014年發布的法治藍皮書進一步強化了地方典型法治經驗的具體描述。

與學界的熱烈討論相比較法治評估在學界引起較多的關注和討論，多數學者對法治評估持肯定態度，觀點集中于“為什么進行法治評估”、“如何進行法治評估”等，有學者從法治基本理論出發，對法治評估的前提、正當性和功能作出論述，也有學者關注全國性或區域性法治指標的建構與推行。質疑者多集中于指標設立的條件和功能等問題，以及法治評估的本土操作化問題方面，對法治評估是否能夠反映中國法治狀態，法治評估方法是否真實有效存有質疑，而非絕對摒棄法治評估。，法治實踐領域早已悄然出現以政府為代表的法治評估運動。2009年國務院辦公廳發布《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見〈討論稿〉》以來，以行政級別與區劃作為基本單位的各類法治評估項目層出不窮，例如，2010年湖北省頒布的《湖北省法治政府建設指標體系》，2011年遼寧省頒布的《遼寧省法治政府建設指標體系》，2012年廣東省惠州市頒布的《惠州市法治政府評價指標體系》。近年來，中國法律發展指標研究為法治評估奠定了一定的基礎（朱景文，2007、2011），立法后評估和司法績效評估（張禹，2008；丁賢；2008；劉松山，2008）等立法、司法領域內專項評估的廣泛開展也為法治評估積累了相當的經驗教訓。2006年，中國內地出現首個法治評估實驗項目——余杭法治指數，設置“黨委依法行政”等九組指標，以客觀數據、考評及民調為方式，設置內部組、外部組和專家組對調查結果進行評議（錢弘道，2013）。2013年，中國政法大學政府研究院組織實施的法治政府評估項目，發布了《中國法治政府評估報告》（2013），覆蓋到全國53個省會城市、較大的市，并做出相應的排序。2014年，司法文明協同創新中心項目組組織實施司法文明評估項目，覆蓋全國9個省和直轄市，實現了對不同省市司法文明程度的量化考察。雖然這些評估項目涉及層面較為狹窄，內容相對簡單，但其設置操作化指標，采用量化技術，保證了數據的豐富性和受訪主體的多樣性，具有積極和進步意義。

三 、中國法治評估面臨的問題與挑戰

正如吉爾茲所言：“法學與民族志，一如航行術、園藝、政治和詩歌，都是具有地方性意義的技藝，因為它們的運作憑靠的乃是地方性知識”（吉爾茲，1994）。法治無法擺脫地方性特征的約束，具有嵌入特質的法治評估也必須結合中國自身的體制結構特征、法律文化特征和公民意識狀態作出，否則就可能出現“南橘北枳”的局面。那么，當前普遍開設的法治評估是否契合中國法治的本土情境，已開展的法治評估是否建立了富有操作性和科學彈性的評估方法，是否真正起到評價、預測中國法治的成效，仍面臨著重重問題。這些問題同時也是一種挑戰，查找法治評估在本土改造中的不足與缺陷，才會讓我們有效調整和改善法治評估，發揮其真實功效。具體參見表2。

（一）法治價值標準缺失

量化法治的重要特征在于實踐性，保持其實踐性的前提在于定義法治。“法治是一種理想的運作體制和人類追求的目標……法治追求的目的是與特定的歷史條件下權力主體的法律精神密切相聯的……最終歸結到法的精神與理想上去”（眭鴻明，1999），任何對法治的定義都必須承載基本的價值標準，否則終將背離法治的追求。拉茲、富勒等人提煉形式價值要素對法治作出抽象界分、自由主義者基于實質要素對法治作出理解以及塔瑪納哈提出的涵蓋形式與實質價值的綜合法治構想莫不如此。

已有國際法治評估項目中也能看到法治價值標準的應用，在“世界正義工程（WJP）”法治指數設計中，研究者提出“形式合法”“法律頒布”“正當程序”“可實現的司法正義”四項原則（理念），將這些要素貫穿于法治評估的全過程。在中國，法治建設在規范層面具有統一性，在價值層面也具有共通性，但多數法治評估卻沒有呈現出完整的、普遍的法治價值要素。譬如，“湖北法治評估指標體系”在“全面推進依法行政”中提出“權力運行的限制與制約”“民主建立健全”等價值相關要素，但其使用更像是對“依法行政”的操作細化而非價值要素的融入（湖北法治發展戰略研究院，2013）。部分法治評估研究者認識到法治價值在法治評估過程中的地位和作用，但這些項目所提煉的法治價值要素相對片面，且使用上較為隱性。例如，余杭法治實驗中提出“法治不僅是一個執政者和公民都應該遵守的法律規范系統，更是一個包含強烈價值內涵的觀念與實踐”，并就此提出“限制政府權力”和“保障公民權利”兩項價值要素（錢弘道，2013）。從這兩個價值要素概括中國的法治價值是否合適，是否能夠滿足中國法治評估的價值需求還有待商榷。

客觀而言，“評估的基本邏輯……首先是確定價值尺度，即在什么樣的標準下對評估對象進行評估才有意義”（Fournier，1995）。作為截取紛繁現實材料并剔除無關信息的一種篩選技術，指標之所以承載與反饋法治內涵與特征，是因為在從抽象層到經驗層的推進過程中，我們能夠建立一個貫穿于法治評估指標體系所有環節的價值尺度，賦予經驗客觀的測量指標以更加普遍性的法治價值指引，這也是“世界正義工程（WJP）”法治指數能夠突破不同國家或地區法制多樣限制，實現不同地區比較的關鍵所在，同樣這也是中國法治評估屢遭詬病的重要原因。

（二）制度指向混亂

就中國主要采取的體制性進路而言，因其以制度結構要素作為指標劃分的依據，研究的基點即制度指向尤為重要（張德淼，2014）。然而，在當前中國法治評估實踐中，制度內容的選擇與適用上仍處于一種混亂局面。

“法治指數是全球化時代繪制世界法律地圖的一種新構想，也是全球法律散播的一種新形式”（魯楠，2014），具體至中國空間維度上，各地推行的法治評估是國家法治思想散播的重要方式，但同時各省市也出現了林林總總、各行其是的評估指標的創設局面。例如，國務院和各省級機關的“法治政府指標體系”2009年國務院辦公廳發布《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見（討論稿）》；2010年湖北省頒布《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》、2011年北京市政府下發《關于加強法治政府建設的實施意見》、2013年4月廣東省發布《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》。 、行業機構的“xx法治指標體系”2013年國家工商總局頒布《工商行政管理機關法治工商建設評價指標體系》；2012年江西省宜春市工商管理局頒布《宜春市工商系統法治工商建設考核指標體系》。 ，不同市區級機關的“法治城市建設指標體系”2008年發布的《青島市創建法治城市目標責任分解》和《青島市開展法治城市自測評估體系》；2012年頒布的《沈陽市法治政府建設指標體系》；2012年1月頒布的《惠州市法治政府評價指標體系（試行）》。，等等。再例如，余杭法治指數提出的九組指標中與各省市推行的法治政府指標體系在“依法行政”“規范市場”和“監督體系”方面較為相似，但在其他方面卻大相徑庭。

從時間維度上看，即便在相同空間范圍內的法治評估內容仍有不同的表述。例如，2010年湖北省已經頒布實施《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》，2013年又再次建立 “法治湖北”指標體系（方政軍，2013），后者遠突破前者關于法治政府評估的設定，并將經濟、文化、社保等一攬子內容都歸入法治評估名下，二者的區別顯而易見。

無論在時間還是在空間維度上，中國法治評估都沒有在法治制度適用上實現統一、規范的表述方式。法治指標體系的功能原本就是建立一個相對普遍適用的模式，實現對國家或區域的法治狀況的客觀與量化的描述，然而在中國內陸這個法制體制統一的范圍內，不同地區、行業卻出現各自為政、各自評估的局面。自己做自己的評委，與其他地區無涉的作法是否能夠準確評價法治建設狀態呢？這點仍存在疑問。同一地區并行的不同法治評價指標體系之間是相互補充還是相互拆臺，抑或是各自為戰，也很難作出合理和科學的解釋。

（三）功能配置局限

量化評估有助于衡量和評價法治狀態，但是量化研究方法亦存在先天不足。量化研究具有描述普遍性和整體性的功能，涂爾干在《自殺論》中用社會事實的因果關系分析反常的自殺，得出當個體同社會團體或整個社會之間的聯系發生障礙時，會發生自殺現象的結論就是很好的例證（迪爾凱姆，2008）。但是，量化研究亦具有局限性，如未得到恰當和謹慎的使用，就可能形成不科學、不真實的判斷。

在中國法治評估實踐中，研究者倡導法治評估正向功能的同時，往往忽視掉其在應用中的功能局限。其一，功能逾越。如果說通過評估采集法治資源、測量法治信息的功能定位尚且合理的話，那么，將法治評估理解為指導法治建設、引領法治改革方向乃至加快中國社會主義民主法治進程卻比較牽強。按照十八屆三中全會對法治評估的定位，法治建設與法治評估是一種主輔關系，二者之間不是“一”對“一”而是“一”對“多”的模式。在法治評估之外，還包括“法律顧問制度”“規范性文件、重大決策合法性審查機制”“社會普法教育機制”等多種輔助手段。顯然，在評估項目實踐中，法治評估的作用被過度渲染。其二，功能錯位。中國法治評估活動中，研究者習慣于將不同地區的評估結論數字化進行排序，用來衡量評估地區的法治化程度和地方政府的法治治理能力。但是，制度性進路的法治評估只能反映評估地區的法治相關規范、制度的落實情況以及問題與成效，而無法反饋該地區提供的法治環境與法治現實水平。至于地方公權力機關的治理能力方面，也會因當地經濟、文化、民族等多重社會性因素而多有差別，制度性進路的法治評估實難衡量政績的有效依據。不恰當地理解和應用法治評估，勢必對地方法治建設的開展產生副作用。其三，功能空白。盡管多數評估項目也提出查找、捕捉法治問題的功能，但是多數評估結論大都是給出大概分值，例如余杭指數、法治政府評估等，對普遍法治問題、核心法治難題、法治實施缺漏的發掘和分析尚顯不足。

（四）數據準確真實與監控缺位

法治評估的真實有效不僅源于指標設計的合理和科學，是否能夠真實地收集資料、獲取樣本更是法治評估成功與否的關鍵，甚至決定了評估活動的價值和意義。目前，中國法治評估實踐項目對數據收集的價值與作用有所忽視。其一，抽樣方法混亂。抽樣是一種選擇調查對象的程序和方法（袁方，1997），抽樣調查必須有整套嚴密思考且符合數理原則的選擇程序才能保證調查結果的使用價值（盧漢龍，1986）。科學合理的法治評估問卷，只有通過概率抽樣方法從整體框中抽取樣本，才能保證樣本的代表性和推論總體的可能性。以余杭法治實驗調研來看，其設計的主觀指標“人民群眾滿意度調查問卷”是通過實地民調500份以及網絡民調649份完成的（錢弘道，2008）。但網絡調查本身是典型的非隨機抽樣；實地調查的問卷來源是采用分層、多段、整群、簡單隨機等隨機抽樣方法，還是方便抽樣、配額抽樣和立意抽樣也沒有作出解釋和說明。以此樣本數據是否能夠對余杭居民的整體法治滿意度作出推論也存在疑問，這種做法在后續的法治政府評估中也同樣存在。其二，樣本數據質量監控問題。樣本數據的真實性可能是量化研究最關注的操作問題，就余杭法治指數而言，客觀數據來源于相關機構的統計數字，其數據的真實性處于無監督狀態。以余杭信訪局提供的“信訪案件結案率”指標為例（錢弘道，2012b），2007年到2011年信訪結案率均在99%以上，此類數字關乎政府機關的政績，未經調取復核原始材料無法判斷其真實性。而主觀數據的復核主要可以采用回訪等方式，實地調查的問卷尚可通過電話回訪、實地回訪等方式確認，但網絡民調卻無法復核查真。第三，研究人員的獨立性問題。世界正義工程采用的是第三方介入的方式（Agrast，2011），而在余杭法治評估、中國法治政府評估乃至司法文明指數中轉變為政府合作模式（錢弘道，2012a），政府既是被調查主體，又是與專家學者配合的資料收集主體，還是保證資料真實性的監督主體（王周戶，2011）。盡管這與我國政府主導的法治發展模式有關，但由此對數據真實性產生懷疑也是合理的。特別是法治評估的結果用做評價官員工作的依據，很可能會促使他們干預法治評估，令評估的可行性及公正性受到質疑（戴耀廷，2013），甚至容易淪為投機者和政績工程的工具，損害我國現行法治的良性運行和漸進發展。

其實，早在1997年中國共產黨第十五次全國代表大會已經正式提出“依法治國”指導方略，法治的重要作用已經被接受和認識。隨著立法、行政及司法改革的推進，特別在2011年中國特色的社會主義法律體系建成后，法治改革和創新也已經成為衡量地方政府、機關業績的“軟實力”。尤其是在十八屆四中全會突出強調法治中國的建設，各地興起政府主導的“法治評估熱”是地方法治建設的剛性需求還是政績工程掩飾下的利益爭奪，我們仍需清醒和理性地看待。

四、中國法治評估的理論構建與應對

無論余杭法治指數，還是中國法治政府評估，抑或是司法文明指數，在一定程度上都屬于中國法治評估的“實驗田”，通過實驗暴露問題，并反饋法治評估在更大范圍內推廣的可行性。錢弘道教授在余杭法治評估數年之后也提出中國法治評估存在一些亟需解決的問題，指出法治評估要進行轉型（錢弘道，2015），同樣關注評估實踐得出的經驗教訓。法治評估不同于法治，它更多強調評估的建構特質，結合法治規律與中國法治本土特征的前提下，對中國法治評估作出理論層面的調整和改造，才會使這項活動真正觀照中國的法治現實，衡量、評價和助推法治中國。參見表3。

（一）設立相對統一的法治價值標準

“法治狀態或理想的實現，不僅是在制度的已有上而言的，它還需要信仰領域的支持”（仇延平，2008），法治價值的引領對中國法治建設道路選擇意義重大，同樣對以法治為對象的法治評估也非常重要。制度性進路開啟的中國法治評估，任何維度與指標的設置都會面臨價值上的判斷與選擇，香港法治評估研究者專門就“司法復核個案數的上升數字與法治程度高低的關系”提供了兩種截然相反的判斷，判斷的關鍵就是該項目依托的價值標準。

在中國法治評估中，價值標準的選擇應當遵循兩個原則（李朝，2014）。其一，符合良法之維。“純粹的形式法治包含著走向反面的必然性”（高鴻鈞，2001），實質法治價值的匱乏會導致法治評估喪失識別和評判法治正當性的道德力量，無法給現有法治建設的規劃提供更為有價值的、科學的咨詢，反倒可能出現專制暴虐國家法治程度較高之結論。其二，符合法治普遍規律，兼顧地方性法治特質。“法治……表征的乃是人類共同的生活經驗與生活理想”（侯學賓，2013），在推行法治的大多數國家中，各國共享著相同或相似的法治普遍價值，如同“生產力決定生產關系”一樣，中國法治建設的前進道路也應當遵循這種基本規律。與此同時，法治評估也應當考慮到自身的地方性法治特征。尤其是近代改革圖新以來，作為技術法的形式法治內容得以移植和吸收，在法治實踐過程中形成不少地方經驗做法和習慣規則，而西方相對成熟的自由、民主思想在中國人治傳統中并未生根。在這種國情背景下，尤其是中國社會主義法治建設尚處于發展和完善階段中，帶有地方法治特征的倫理價值也必須在法治評估項目中得到相應的反映。

事實上，根據項目目標的不同，研究者可憑借上述原則進行相關價值標準的創設。例如，對旨在衡量不同地區法治政府建設程度和落實情況的評估項目，規制公權理應成為評估價值標準的主要構成，此外，規制公權后對公眾相關權利實施的資源供給等價值要素也可列入評估價值標準中。筆者（李朝，2014）曾就綜合性地方法治評估提出四組價值要素，即“法律至上與法制健全”“權力規制與權利保障”“程序正當與形式平等”“實體公正與合道德性”，這也是對法治價值標準創設的一種積極嘗試。

（二）建立完整的評估制度維度基本框架

解決當前法治評估制度指向混亂問題的關鍵在于提供一個可供選擇的、基本的法治制度維度框架，該維度框給法治評估特別是制度性進路的法治評估限定了一個基本的范圍，承認在法治之外尚且有諸多法治無法覆蓋的社會領域，并將視點聚焦至中國法治自身。無論是旨在反映地方法治完整樣態的全面評估，還是旨在反映政府行政、司法公正等局部內容的專項評估，都可在這個基本框架中攝取與之相對應的制度要素，不致產生不同項目不同認識、不同選擇的后果。考慮到“法治是一種源遠流長的意識形態、治國方略和社會文化現象”（張文顯，2002），圍繞法治的制度或規范配置內容豐富且層級較多，需要以法治的核心制度要素組建法治制度維度，還要在不同法治制度維度之下界定該維度的主要法律制度或規范，明確法治制度維度的核心要素。

其中，法治制度基本維度框架可將“中國法治建設的規劃與部署”作為指引，結合《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對之前法治制度規劃或部署的持續狀態作出判定，實現法治制度諸維度與中國法治實踐的深層契合。在不同維度之下范圍的選定上，借鑒與應用頻度統計法頻度統計法是對目前有關法治建設的相關報告進行頻度統計，選擇那些使用頻度較高的維度要素，這點在評估研究中比較常用，對法治制度維度的選擇而言，可作為一種參照方式。，以歷年法治建設總結為主要來源，并以近年專項法治規劃、部分規范文本作為補充，化繁為簡，縮小維度范圍，提煉相應維度要素選擇不同制度維度下比較重要的要素進行縱向操作化，為指標的提出奠定基礎。然而，這些核心要素勢必不可能完全覆蓋處于其上位的法治制度維度。考慮到區域法治的整體性與不同方面之間的內在關系，通過以微知著的方式來估量地區法治現實的真實狀態也是有現實價值的。當然，維度要素并非是唯一的而是是多元的，不排斥不同項目中研究者選擇不同要素進行評估。。譬如，筆者通過“依法治國”提出以來，圍繞著中國法治建設作出的制度規劃或部署的梳理（主要是歷屆黨代會報告的相關內容之所以把歷屆黨代會報告作為觀測標本，主要是基于黨代會報告所提出的法治規劃藍圖是中國特色社會主義法治建設的綱領性文件，指導著不同時期和階段社會主義法律制度建設的步驟、重點與方式。從最近的黨的十八大截止至今已經有兩年多的時間，屬于中國法治建設的真正的、長期的核心或重點，而非短期的替代或實驗品。而且，圍繞著這些法治規劃或部署已經配置相應的法律制度群且投入法治實施過程，產生大量微觀測量指標，足以支撐起制度性進路開啟法治評估，以法律制度來度量法治的可行。），提煉合理與可用的中國法治的核心制度要素，搭建中國地方法治指標體系的制度維度框架，包括“依法行政與法治政府”“司法公平正義”“法律監督的完備與有效”“權利依法保障”“市場經濟規范有序”“社會秩序和諧穩定”“法制宣傳與公眾法制教育”“環境保護合理得當”八項維度，這實際上也是對明確制度指向的一種構思。

（三）明確自身功能定位

法治作為抽象的理論概念是否具有量化評價的可能性？這個問題已經毋庸置疑，余杭法治指數的研究者也提出“法治很難絕對量化，但也不是說絕對不能量化”（錢弘道，2012b）的觀點，這正是諸多學者懷有的期冀，期望通過評估實現對法治的精確認識，這是一種建設性的態度。然而，以量化為標志的評估不可避免地受到方法的局限，不可避免地有其無法覆蓋的評估范圍，關鍵要正確理解法治評估的功能。首先，明確法治評估的能與不能。法治評估使用的包括數據收集、統計技術在內的各種方法，從未擺脫研究者價值選擇的支配。其一，法治評估發現問題而不能解決問題。法治評估的主要功能是查找法治運行中存在的普遍性問題，但并不反映這些問題背后的原因及提供科學解決方案，這點也可形象地稱之為“聽診不看病”。其二，法治評估能用于勘驗規劃路線卻不能引導道路。法治評估之于法治建設規劃，是以旁觀者身份審視、判斷法治建設是否符合預期構想，并及時向決策者作出反饋，但法治評估本身不直接推動法治，僅是服務法治建設的輔助工具，這點也可將之稱為“助推不永動”。

其次，善于以其他方式彌補法治評估的不足。法治評估方法有其功能的空白區，比如“同一套數據可有不同的解讀，不能直接推算出一個法治指數”（戴耀廷，2013），這時就需要借定性手段來彌補評估方法的不足。

此外，在法治評估的空白地帶，還可以考慮利用現有的其他方式，譬如在實地體驗、開放型訪談、參與型與非參與型觀察等一系列方式進行法治問題的查找和挖掘，畢竟，法治評估是一種重要而非唯一的法治輔助工具。特別是在地方性法治的知識生產方面，進行過程事件的分析也許比橫斷面上的數據衡量更有現實價值。對評估者而言，唯有清楚認識到法治評估的能力之所限，準確定位法治評估，才能保證法治評估在中國法治建設中發揮正常功能，而不被誤用或濫用。

（四）建立規范的抽樣與復核驗證程序

在法治評估中，“變量的操作化、抽樣方案的選取、樣本的刪除等細微差別，都可能會導致結果很大的差異”（陳云松，2012），評估的科學化和常態化更需要良好的抽樣、監督與復核機制。

首先，建立科學的抽樣方案。抽樣方法的應用對于法治評估至關重要。世界正義工程項目組在進行調研時，從每個被調查國家中抽取三個城市并從中隨機抽取1000個樣本，這是一種典型的分層抽樣。當然，由于地域位差、城鄉分化、結構差別等方面不同，這種簡單分層未必恰當，但就方法而言卻是符合局部推論總體的科學標準的。這對繼受世界工程法治指數方法的我國評估項目是有啟發意義的。客觀來看，實證研究方法提供給我們簡單隨機、等距、分層、多段等多種抽樣方法，在進行調研之初就從中選擇可行且合用的方案是非常必要的。

其次，加強樣本數據的質量監控。針對法治評估的客觀數據，研究者根據被調查機關提供的數據，可以通過對數正態分布檢驗法、奔福德定律檢測等技術對異常數據進行識別，還可以隨機抽取部分提供統計數據的機構，對其進行原始數據、材料的復核；而主觀數據則可以通過隨機抽取問卷進行回訪作出復核。

第三，對法治評估活動的復核檢驗。研究者作為法治評估的主體，其對樣本數據的分析和判斷活動也應具有復核評估性，這點在國外定量研究中已廣為提倡，《美國經濟學評論》就明確要求作者必須提供論文相關的數據和程序代碼。建立數據公開和開源機制，可以排除評估者傾向于特定模型而推導出符合自己意向結論的嫌疑，也有助于避免“數據游戲”的出現。

五、結語

事實上，法治評估具備“嵌入性”的特質（波蘭尼，2007），決定了其既是評估法治的一種工具，同時又嵌生于法治的發展進程當中，是中國法治的重要組成部分。一旦評估面臨的法治情景發生變化時，法治評估也必然隨之做出調整或改變，否則就可能會出現不適應法治發展需求的后果，也可能會因無法兼顧時間維度差異而產生的新問題、新情況，這也是世界范圍內包括世界正義工程在內的各類評估不斷調整、不斷改造的重要原因。所以，堅持一種以問題為導向的自省思路，立足于已有評估問題，不斷解決各類問題的同時持續改造法治評估，螺旋提升評估的應用空間，不斷完善法治評估的實踐，最終才能使其在社會主義法治進程中作出更為優質、更為高效的貢獻。

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Self-reflection and Construction： the Criticism of the

Assessment of the Rule of Law in Modern China

Li Zhao

（Institute of Criminal Law，NorthWest University of Politics & Law；

Law Institute of Chinese Academy of Social Science）

Abstract：With the progress of the rule of law and the development of the society，the activity of assessment of the rule of law now is flourishing in China.The introduction of Western modes of assessment of the rule of law and the further development of the practice of evaluation in China have produced lots of experience and lessons .There are many problems in the practice of the assessment of the rule of law，including the lack of value criterion ，the confusion of institutional direction，the limitation of the function ，the inadequacy of the independency of the samples and the valid supervision.Therefore，in order to construct a localized system of the assessment of the rule of law in China，measures such as construction of an unified value criterion，determination of the institutional dimension of the evaluation，definition its function and location and regulation of a supervision and reexamination procedure should be taken，so as to provide suggestions for the improvement of the assessment of the rule of law.

Key Words：The Assessment of the Rule of Law； Value Criterion； Institutional Dimension； Sample Recheck

責任編輯汪曉清