人大開展五年規劃中期評估監督的比較研究

吳祖強++李曉冉

一、全國人大、各省市人大開展“十二五”規劃實施情況中期評估監督的比較

課題組從組織保障、監督工作的過程、監督形成的成果和審議形式等方面對全國人大、上海人大、各省市人大和上海各區縣人大開展“十二五”規劃實施情況中期評估監督的做法進行了比較分析。

（一）監督工作的組織

監督工作的領導協調。多數地方由常委會副主任牽頭，也有由常委會主任牽頭，成立各相關委員會參加的監督審議或調研領導小組，起到領導、統籌協調的作用。如重慶市人大成立“十二五”規劃中期評估調研組，常委會主任任組長，分工聯系相關專委會的副主任任副組長。有些地方不成立領導小組，而由財經委直接牽頭，協調各委員會參與調研，有些地方則主要由財經委承擔調研任務，如福建省。全國人大亦是由財經委牽頭，邀請各相關委員會參加調研。

制訂監督工作方案。監督工作方案一般由財經委綜合各方意見起草，多數地方由常委會主任會議通過；也有地方由財經委制訂方案后，報常委會領導同意，全國人大財經委制訂方案報分工聯系的副委員長同意后實施。

（二）監督工作的過程

啟動。有些地方以人大常委會名義組織啟動會，人大和政府各部門參加，部署監督工作，并聽取政府部門評估工作的匯報。有些地方由人大常委會主任會議部署監督工作。全國人大以及有些地方沒有啟動會的形式，而是直接開展調研活動。

開展專題調研。各委員會圍繞監督方案確定的監督重點開展專題調研是規劃評估監督的重要環節。如，全國人大財經委在“十一五”規劃中期評估監督時，在聽取國務院部委匯報后派出調研組直接赴各地調研；而在“十二五”規劃中期評估監督時，全國人大財經委先圍繞規劃實施總體情況、節能環保、社會民生和專家學者召開四個專題座談會，而后分赴安徽、海南、重慶、北京四省（市）召開四個片區人大財經委座談會，聽取全國31 個省（區、市）人大財經委介紹本地區開展“十二五”規劃中期評估工作情況和規劃實施情況，并在當地開展調研。浙江省人大在“十二五”規劃評估監督中確定對民政事業、重大建設項目、社會發展、科技發展、少數民族事業、農村經濟、環境保護等7個重點開展調研。深圳市人大則針對綜合規劃，以及交通、住建、衛生、人力資源和社會保障等四個部門的規劃進行專項評估監督。

委員會開展調研的形式多種多樣，主要有聽取匯報、調研座談、實地視察，一般都會邀請代表參加調研。有些地方通過問卷調查了解代表的意見。有些地方開展網上調查，如深圳市人大開展了為期兩個月的網上征求意見。有些地方通過上下聯動開展調研，如福建省人大請設區市人大共同開展調研，省人大派出調研組下地方調研并召開設區市人大常委會座談會了解評估監督情況。上海市人大與區縣人大聯動調研，區縣人大調研報告提交市人大審議參考。

向代表通報評估情況。各地都非常重視代表參與監督，除了邀請代表參與調研外，有些地方人大專門組織報告會，請政府向人大代表通報評估情況，如上海市。

常委會會議聽取和審議評估情況。在審議的內容上，有些省份的政府向人大常委會會議做評估情況的報告，如山東省、江蘇省，人大常委會聽取關于全省“十二五”規劃綱要實施中期情況的報告。有些則報告關于評估報告的說明，如上海市人大常委會聽取關于評估報告的說明，審議評估報告。除了審議規劃綱要實施情況的評估報告，有些省份還審議若干專項規劃的評估報告，如浙江省人大常委會還審議了民政事業、重大建設項目、社會發展、科學技術發展、少數民族事業發展、農村經濟、環境保護7個專項規劃中期評估報告。在審議的形式上，各地人大既有大會審議也有分組審議，也有先分組審議，再大會審議；如有調整方案，分組審議居多。如廣東人大不僅聽取省政府關于規劃中期評估及部分指標調整草案的報告，又聽取人大財經委關于中期評估及部分指標調整草案的審查報告，還進行分組審議。在大會審議時，有些地方開展了專題詢問或者隨堂詢問，如上海市的靜安區、楊浦區、奉賢區人大都在審議時隨堂詢問。

整理審議意見。一般是在常委會審議之后由財經委整理審議意見，由常委會交政府辦理。不同的是，有些地方人大是以財經委向大會提供的調研報告為主，結合常委會會議審議發言，形成審議意見，有些地方人大是將審議發言匯總形成審議意見，附上調研報告。

（三）監督工作形成的成果和審議形式

監督調研報告的框架基本一致。規劃實施情況中期評估監督調研報告是人大開展監督的主要成果。比較全國人大和各地人大財經委提出的規劃實施情況中期評估監督調研報告，財經委調研報告的通常框架包含四部分，一是調研情況，二是規劃實施總體情況，三是存在問題，四是對策建議。除此以外，如果評估后政府提出規劃調整方案，監督工作的成果還有關于調整方案的審查報告，常委會通過的批準調整方案的決議等。

監督成果的表現形式和相應的審議形式各有不同。（1）人大開展調研的委員會一般都會形成調研報告提交常委會會議作為審議參閱資料。如有各委員會分頭開展專題調研的，會形成分報告，交財經委匯總形成總報告。如全國人大財經委形成的調研報告提供給大會審議時做參閱資料。而上海人大各委員會調研形成專題調研報告，財經委匯總形成總報告。個別地方人大財經委在常委會會議口頭報告調研報告，如重慶市人大財經委提出的調研報告是向常委會會議口頭報告的。（2）有些地方人大財經委對評估報告出具“審議意見”或“審查意見”。如天津人大財經委匯總各方意見形成“關于評估報告的意見和建議”，并上會口頭報告，上海市長寧區人大財經工委向常委會會議報告對評估報告的審查意見。（3）如政府提出指標調整方案的，財經委出具審查報告上會口頭報告，常委會會議通過批準決議。（4）個別地方人大常委會會議對是否通過評估報告進行表決。如上海市的長寧區、閘北區人大。

政府提出規劃調整的方式和人大提出審查報告的方式各有不同。從“十二五”規劃評估監督的情況來看，政府提出調整內容的方式不統一，如有些地方政府在評估報告之外，另外提出調整方案的議案。如北京市政府除了向北京市人大常委會作“十二五”規劃綱要實施情況的中期評估報告以外，還作了關于北京市“十二五”規劃綱要部分指標調整方案（草案）的說明。有些地方政府在評估報告中提出調整方案的內容。如長沙市，政府提交人大的評估報告包含指標調整內容。有的地方雖然把評估報告與調整方案分開，但政府又將評估報告的內容與調整方案結合起來，向常委會會議作“關于評估報告和指標調整方案的說明”，如上海市普陀區人大常委會聽取和審議了“區十二五規劃綱要實施情況的中期評估和區十二五規劃部分指標的調整方案”。

相應的，財經委的審查方式也不統一，有些地方在調研報告之外，針對調整方案提出審查報告，有些地方把調研形成的意見和對調整內容的審查報告結合在一起，形成“對評估報告的審議意見和調整內容的審查報告”向大會報告。比如，廣東省政府向常委會報告的是關于規劃實施中期評估及部分指標調整草案的報告，對應的，是廣東省人大財經委提出關于規劃實施中期評估及部分指標調整草案的審查報告。北京市人大財經委將對評估報告的意見和對調整方案的意見結合起來，在“對市人民政府關于“十二五”規劃綱要實施情況中期評估報告的意見和建議”中提出，“建議同意”評估報告，“建議批準”調整方案。還有的地方用“對評估報告的審議意見報告”的形式對評估報告提出的調整內容進行審議表明意見，并不出具審查報告，如上海市黃浦區。

二、五年規劃實施情況中期評估監督工作的經驗

（一）加強與政府部門的溝通

不論全國人大還是各地人大都非常重視與政府溝通，做好工作節點的銜接，形成工作合力。啟動工作之初了解政府評估工作安排，提出監督要求；過程中又跟蹤評估進程，在遇到指標調整時，溝通更加緊密；在評估報告初步形成之后，又及時聽取情況把委員和代表的意見反饋政府修改完善。

（二）常委會統籌、各委員會通力合作

規劃內容涉及面廣，各專項規劃對口不同的政府部門，相應地監督內容分屬人大不同的委員會聯系。調研反映，省、自治區、直轄市人大都成立了常委會領導掛帥的跨委員會的規劃評估監督領導小組，加強組織協調，調動人大各相關部門共同參與監督工作。上海市人大的監督領導小組由常委會秘書長召集會議協調，有效推進了監督工作的進展。

（三）聚焦評估監督的重點

人大審議的對象是政府提出的評估報告。一些地方提出，人大監督的重點要與政府評估的重點對接。相比較而言，政府評估的范圍更為廣泛，而人大監督范圍的確定，不可能面面俱到，但又要有一定覆蓋面，聚焦重點是關鍵。各地人大對評估報告的審議通常聚焦在經濟轉型、民生保障和生態文明等內容上，尤其是約束性指標，對預期性指標完成進度，則強化對政府責任的要求。如全國人大財經委在“十二五”規劃評估監督中突出了節能環保和社會民生兩大內容，把規劃實施中的難點作為調研的重點。廣東省人大在審議時，對保障安居工程建設指標的進展、實際需求和指標的科學性等展開熱烈討論，最終通過了調低指標的決議。

（四）采取多種舉措開展評估監督

五年規劃評估監督涉及面廣、專業性強，各地人大除了采用聽匯報、召開座談會、實地視察等傳統方式外，還采取了問卷調查、代表參與、第三方評估、專家咨詢、課題研究、開展詢問等方式。

1.代表參與。規劃由人代會全體代表表決通過，對實施情況也應確保全體代表的監督權。所以不論是全國人大還是地方人大都高度重視邀請代表參加評估監督調研，除了請代表參加調研活動外，還有召開專門的代表座談會聽取意見、向代表通報評估情況、組織代表滿意度測評等。上海市人大在常委會審議前組織“十二五”規劃實施情況中期評估專題報告會，由市發展改革委向全體代表通報評估情況；開展了“十二五”規劃實施情況代表滿意度測評，65%的代表反饋了問卷，其中90%的代表對實施情況表示滿意，也有部分代表對環保、國資改革、養老等方面的工作投不滿意票。

2.第三方評估。規劃的專業性強，評估要專業，監督也要專業。人大監督也有必要借用外部力量進行專業評估。一可以依靠專業領域的人大代表，二可以直接聘請專業機構開展第三方評估。第三方評估可以在組織形式上保障評估的獨立性，同時將評估重點集中在規劃實施的效果和社會對政府工作的評價。上海市人大財經委委托上海國泰君安證券研究所開展的上海國際金融中心建設“十二五”規劃實施情況評估，是在上海市金融服務辦提供評估報告的情況下，由人大出面邀請的第三方評估，該評估報告與政府部門做的評估報告有很大的不同，表現在評估的出發點強化了用市場的眼光來看發展，提出的意見集中反映市場主體的看法，豐富了對指標完成情況的評估和縱向與橫向的比較，為人大審議提供了新的視角和更為全面客觀的調研情況。

3.開展詢問。監督法規定在審議專項報告時可以詢問。有些地方人大在監督法實施辦法中規定，在審議政府規劃評估報告時可以詢問。實際操作中，有些地方在審議政府評估報告時開展了詢問，有的是在審議時專門安排詢問環節，有的是委員邊審議邊隨堂詢問。詢問不僅有助于進一步了解情況，從某種意義上來說，也是“檢查”，有助于提高審議質量。上海市靜安區、奉賢區等人大在審議評估報告時開展詢問，要求政府當場答復。

4.上下聯動。五年規劃涉及內容多、涉及面廣，上下級人大聯動開展監督調研，有利于發揮好各級人大優勢。2013年全國人大財經委在規劃評估監督中分片區到各地召開省、自治區、直轄市的座談會聽取評估情況，也是一種與地方聯動的方式。有些地方由上一級人大各委員會與下一級人大相關委員會聯動共同就一個重點開展調研，也有助于規劃評估監督中聚焦重點形成合力。

三、進一步規范五年規劃中期評估監督工作的思考

（一）統一和規范審議方式

1.人大專門委員會是否要對評估報告提出審議意見或審查報告

對中期評估進行調研并提出調研報告，反映問題提出建議，是各地普遍的做法。有些地方還在調研基礎上形成對評估報告的審議意見或審查報告。監督法只是規定了由常委會會議聽取和審議評估報告，沒有規定財經委是否要對評估報告提出審議意見或者進行審查。而且，名稱寫成審議意見后也易與常委會會議審議之后形成的審議意見混淆。所以財經委對評估報告提出審議意見或審查報告缺少法律依據，財經委可以提出調研報告作為常委會審議參考。但是如果政府提出規劃調整方案，應當由財經委提出審查報告。

2.評估報告是以議案形式還是報告形式提交人大常委會審議

大部分省市政府都是直接向人大常委會提交評估報告，少部分省市政府采用議案形式提請常委會審議評估報告，并在議案中說明委托政府部門負責人向大會報告。如重慶市政府。議案和報告具有不同的功能，議案是要求人大常委會進行審議討論并作出決定的方案，包括法律案、決定案、決議案以及人事任免案等。報告是向常委會匯報工作、反映情況。從監督法的表述來看，在實施的中期階段，人民政府應當將規劃實施情況的中期評估報告提請本級人民代表大會常務委員會審議。因此，評估報告應以報告形式提請常委會審議。

3.規劃綱要實施情況的評估報告是否要附上專項規劃的評估報告

監督法沒有規定是否要附上專項規劃。大部分地方審議的都是關于規劃綱要實施情況的評估報告，也有些地方人大要求政府附上專項規劃的評估報告。由于人代會審議批準的是規劃綱要，因此，中期評估時人大審議的對象應是規劃綱要實施情況的評估報告，而不是各項專項規劃的評估報告。附上專項規劃的評估報告，有助于常委會在審議時更全面和具體了解情況，提高審議質量。是否要附上專項規劃，以及附上哪些專項規劃，主要取決于人大常委會實際監督工作和審議的需要。

（二）規范和細化審議流程

1.明確規劃調整方案與評估報告之間的關系

監督法規定，規劃經中期評估需要調整的，人民政府應當將調整方案提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。從監督法的表述來看，在常委會聽取和審議評估報告之后，再規定調整方案的相關事項，可見調整方案不宜包含在評估報告中。規劃調整方案，作為方案，有必要以議案形式提請常委會審議。相應的，參照對計劃、預算調整方案的做法，財經委對規劃調整方案出具審查報告。

2.明確規劃指標調整還是不調整的原則

各地人大對指標要不要調整、以什么樣的原則來確定規劃指標調整還是不調整非常關心，更有人提出人大可不可以對指標調整提出意見的疑惑。監督法對此沒有細化。調研反映，既然調整方案須人大審查批準，對哪些指標要調、哪些不要調提出意見是審查的應有之義。而規劃調整應遵循以下原則：一是法定準許原則。調整要嚴格按照法定授權報本級人大常委會批準。二是約束性指標不宜調整原則。特別是民生改善和環境保護等方面的約束性指標，反映政府更好的發揮作用，不因一個項目未落實或某方面發展未到預期而隨便調整。三是客觀預見性原則。受國際國內經濟社會發展的不確定性影響，如果發展預期發生大的變化，在規劃中期評估時，對經濟發展、財政收入等預期指標進行必要調整，體現市場對資源配置的決定性作用，有利于及時優化宏觀調控，應對風險，推進經濟社會發展統籌發展。

3.明確人大開展評估監督工作的時間

監督法只是規定了在規劃實施的中期開展評估，但中期所指的具體時間沒有明確，造成各地人大上會審議時間參差不齊。因此，有必要從制度層面明確評估報告上會審議時間。一些省市在監督法實施辦法中也作出了規定，如福建省規定在規劃實施的第三年的下半年，江西省規定在規劃實施的第三年的第四季度，政府應向人大常委會提請審議評估報告。從全國和各地實踐來看，大多是在規劃實施兩年半之后，也就是在第三年下半年的常委會會議聽取和審議評估報告。

（三）加強監督成果的轉化、應用

目前評估監督成果的應用停留在人大常委會會議審議意見交政府研究處理，政府提出復函，再由財經委提出評價意見。調研反映這種做法形式大于效果，甚至變成了純粹的“走程序”。為此建議，一是有必要在制度層面明確，規劃中期評估監督之后跟蹤監督的內容和形式。比如，對于規劃實施中的薄弱環節，一些進展不佳又事關科學發展的重要指標，可以采取聽取專項報告、執法檢查、專題詢問等形式，或者列入人大下一年的監督計劃，進一步進行監督。二是要把規劃實施的監督與計劃審查監督結合起來。在半年計劃和年度計劃審查監督中要關注規劃中期評估中反映的薄弱環節改進的情況，不僅計劃草案要強調與規劃的銜接，而且計劃執行情況報告也要反映規劃實施的進度、面臨的問題。

（四）加強常委會層面的統籌協調

五年規劃涉及部門多、專業性強，需要充分發揮人大各委員會的專業優勢。但是，一些沒有成立領導小組的地方人大反映，僅靠財經委牽頭，協調難度較大，統籌力度不夠，希望在常委會層面能夠完善監督的組織架構，由常委會辦公廳負責協調事務。一些地方也反映，雖然常委會層面成立了領導小組，但各部門之間的協調配合還不夠，建議常委會層面能進一步加強統籌協調的力度，形成監督調研合力。可見，有必要在常委會層面進一步加強和健全五年規劃評估監督的統籌協調機制。

（作者單位：上海市人大財經委辦公室）