關于加強鄉鎮人大工作和建設的若干建議

阮重暉+++方永紅

鄉鎮政權是最基層的政權組織，鄉鎮人大是最基層的地方國家權力機關。自建國初期鄉鎮人大設立以來，特別是改革開放以來，鄉鎮人大在鞏固黨的執政基礎、推進社會主義民主政治建設、保障人民當家作主權利、促進地方經濟社會發展等方面發揮了重要作用。但長期以來，鄉鎮人大在蓬勃發展的同時，也面臨諸多問題。推動鄉鎮人大工作取得新發展，必須堅持問題導向，抓住突出問題、關鍵環節研究探索破題之法、完善之策、發展之路。審視鄉鎮人大工作中存在的問題，既有思想認識問題，也有實際運行問題，但源頭還是思想認識問題，總體上講全社會對鄉鎮人大地位和作用的認識還不到位，鄉鎮人大的法律地位和實際地位存在較大落差；既有法律執行不到位問題，也有法律規定不夠明確問題，但主要還是法律執行不到位問題，應該講在現行法律框架內做好鄉鎮人大工作的空間還是很大的。從鄉鎮人大運行直接關聯的四個重要方面：人代會、人大主席、人大主席團、人大代表來看，都有進一步發揮作用的空間，都有在憲法法律范圍內探索依法履職新方式、新機制的空間。而且，鄉鎮人大作為我國最基層的代議制政權組織，作為基層民主的主要渠道，如何適應經濟社會發展和民主法治建設的需要，適應人民群眾民主參與、民主監督的要求，在履職過程中依法開展協商，探索協商形式，豐富協商內容，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，也還有很多事情可做。本文主要針對上述問題，提出加強鄉鎮人大工作和建設的若干對策建議。

一、切實提高對鄉鎮人大工作重要性的認識

憲法及有關法律規定，鄉鎮人大是地方國家權力機關。但一些干部、群眾對鄉鎮人大性質和地位在認識上存在一定程度的偏差，把人大視為“二線”崗位，認為人大工作是軟任務、可有可無。鄉鎮人大在實際運行中面臨著制度與現實、地位與實際等多重矛盾，在我國五級人大中處于最薄弱的環節。現在，鄉鎮人大“虛化”現象比較嚴重，鄉鎮人大工作現狀與人大制度的設計有很大距離，遠沒達到這個制度的要求[1]。認識是行動的先導。對鄉鎮人大有什么樣的認識，就有相應什么樣的組織設置、力量配備和保障措施。加強鄉鎮人大工作和建設，首先要提高全社會對鄉鎮人大性質和地位的認識。要充分認識到，鄉鎮人大工作既是人民代表大會制度的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。沒有鄉鎮人大體制的完善，國家政治制度就缺乏堅實的根基；沒有鄉鎮人大的有效運轉，基層民主就難以真正落實；沒有鄉鎮人大的積極作為，人大工作就難以實現整體推進。第一，加強和改進鄉鎮人大工作是鞏固黨的執政基礎和基層政權的重要保障。“上面千條線，下面一根針。”鄉鎮人大作為最基層的地方國家權力機關，擔負著推動中央和各級黨委決策部署在基層落地生根的重要職責。做好鄉鎮人大工作，對于鞏固黨的執政基礎、加強基層政權建設、實現國家長治久安，具有基礎性作用。第二，加強和改進鄉鎮人大工作是推動人民代表大會制度與時俱進的重要方面。鄉鎮人大在我國五級人大中居于基礎性地位。作為人大制度在基層的實踐載體，鄉鎮人大承擔著社會主義民主政治建設“試驗田”的作用。第三，加強和改進鄉鎮人大工作是落實依法治國基本方略、提升基層治理能力的重要環節。當前大量的社會矛盾集聚在基層，需要引導群眾通過法律途徑解決。鄉鎮人大是推進基層法治建設的重要力量，對于維護基層政權組織正常運轉、強化權力運行制約監督、運用法治思維法治方式開展工作，具有支撐和保障作用。第四，加強和改進鄉鎮人大工作是保證人民當家作主、擴大人民有序政治參與的重要渠道。鄉鎮人大代表由選民直接選舉產生。做好鄉鎮人大工作，對于既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督，保障人民民主權利，具有不可或缺的載體功能。第五，加強和改進鄉鎮人大工作是人大密切聯系群眾、夯實人大工作基礎的重要基石。基層群眾對人大制度的認識主要源于，對鄉鎮人大和鄉鎮人大代表依法履職的認知和感受。做好鄉鎮人大工作，發揮好鄉鎮人大代表的作用，對于貫徹黨的群眾路線、夯實人大工作的基層基礎、推動人大制度深入人心，具有十分重要的現實意義。正如張德江委員長在浙江調研鄉鎮人大工作時強調：“要從鞏固黨的執政基礎、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分認識鄉鎮人大作為基層地方國家權力機關的地位和作用，切實加強鄉鎮人大建設，提高鄉鎮人大工作水平，為促進地方經濟社會發展、保障人民安居樂業作出積極貢獻，為全面推進依法治國、推動人民代表大會制度與時俱進發揮更大作用。” 加強鄉鎮人大工作和建設，不能就事論事，也不是“人大一家的事”，是全黨全社會的事，應從提高認識這一源頭抓起，進一步加強人大制度的宣傳，擴大鄉鎮人大工作的社會知曉度，在全社會形成重視鄉鎮人大工作的良好氛圍。

二、確保鄉鎮人代會規范化

召開鄉鎮人代會，是鄉鎮人大行權履職的主要形式。開好鄉鎮人代會，是鄉鎮人大的首要任務。但是現在有些地方鄉鎮人代會存在著走程序、走過場的現象，每年開一天會，會期過短，往往是“上午聽聽念、中午吃吃飯、下午舉舉手”，是在“認認真真走過場”，有的還只安排半天，一些重大問題來不及審議，有的根本就不安排審議時間，代表權利得不到充分保障；議題不盡合理，一些應當提交人代會審議決定的重大問題，列不到議事日程。甚至還有的地方鄉鎮人代會存在著違法現象，不按法定程序召開會議。“鄉鎮人大第一位的是把每年一次的人代會開好，這是最低的要求。”要嚴格按照法律要求和法定程序，舉行鄉鎮人代會。鄉鎮人代會每年至少舉行一次，會期不少于一天，換屆選舉時不少于兩天。遇重大事項決定、財政預算調整、人事選舉等重大議題，可增開會議。因為鄉鎮人代會次數增加了，內容豐富了，鄉鎮人大行使職權自然也就充實了，它的地位和作用也就更加凸顯了。從相關法律要求和實際情況看，一般年初一次、年中一次比較合適，年中主要是聽取和審議預算執行情況，審查批準財政預算變更、調整方案，討論決定相關事項，有時接受政府領導人員和代表辭職，以及選舉鄉鎮人大主席、副主席，鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長等。為開好會議，一要健全會議制度。合理安排人代會會期，保證代表有足夠的時間審議，可采取分組審議、大會發言、專題詢問等形式，引導代表充分審議會議各項報告，增強人代會的民主化程度。依法按程序舉行預備會議、全體會議及各次主席團會議，規范大會報告、審議、議案建議提出及表決等環節，提高人代會議決質量。二要完善審議內容。除審議政府工作報告、財政預算報告、主席團工作報告、議案建議辦理報告外，應將本區域內重大事項列入會議議程，并根據需要及時作出決定決議。鄉鎮決定的事項都是很具體的，特別是一些重大民生工程、為民辦實事項目，都應由人代會來決定，通過人代會審議細化實化重大決策部署，真正把代表和群眾的民主權利落實到位。三要做好會前準備。組織代表開展會前視察、專題調研、走訪選民等活動，廣泛收集社情民意，并提前發放會議有關文件資料，為代表知情知政、審議報告和提出議案建議打好基礎。

三、實現鄉鎮人大主席專職化

鄉鎮人大設立主席、副主席，是1995年修改地方組織法確定的。地方組織法規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。”按照這一規定，鄉鎮人大主席、副主席承擔著組織開展閉會期間工作的重要職責，發揮作用的空間是有的，工作完全是可以大有作為的。但從現實來看，一些鄉鎮黨委書記兼任人大主席，存在兼職不兼情況；而大部分專職的鄉鎮人大主席、副主席又存在專職不專情況，或多或少地承擔黨委和政府的工作，耗去了大量精力甚至是主要精力，存在“種了別人的地，荒了自家的田”現象；還有的鄉鎮人大主席、副主席因年齡原因調整到人大崗位，缺乏干事創業的責任擔當。干部問題，始終是黨的各項事業發展的關鍵因素。從目前鄉鎮人大的制度設計來看，選好配強鄉鎮人大主席、副主席對做好鄉鎮人大工作起著非常重要的作用。鄉鎮人大主席、副主席是代表活動的召集人，是代表的“領頭羊”。加強鄉鎮人大工作和建設，必須抓住鄉鎮人大主席、副主席這個“關鍵少數”。一是人員配備上要專職化。鄉鎮一般設專職人大主席，經濟比較發達或人口比較多的鄉鎮應配備專職副主席。在鄉鎮人大主席、副主席的配備上，不能視作解決老同志職級待遇的“二線”進行照顧性安排，應按照基層民主法治建設第一線的要求配齊配強。現在有條件對黨委、人大、政府的干部同等對待，并使他們可以相互交流，改變那種在黨委、政府任職年齡到限后再到人大任職的做法，從干部配備上改變人們對干部到人大任職就是“退居二線”的看法，逐步做到鄉鎮人大干部同鄉鎮黨委、政府干部保持三個大體一樣：年齡大體一樣，提拔交流使用頻率、級別、節奏大體一樣，待遇和辦公條件大體一樣[2]。為有利于更好地協調各種資源開展人大工作，鄉鎮人大主席兼任同級黨委副書記。新提拔的人員可以先到人大崗位上鍛煉，再交流到黨委或政府領導崗位，以增強其人大意識和民主法治意識。二是工作職責上要專業化。人大工作要成為鄉鎮人大主席、副主席的“主業”。地方組織法規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席不得擔任國家行政機關的職務；如果擔任國家行政機關的職務，必須向本級人民代表大會辭去主席、副主席的職務。”這一規定的本身，就是要求鄉鎮人大主席、副主席應該是專職的，專心致志地做鄉鎮人大工作。根據相關法律規定，結合實際需要，鄉鎮人大主席、副主席在閉會期間主要負責：組織代表學習、宣傳憲法和法律、法規；聯系本級人大代表和在本行政區域內的上級人大代表；組織代表開展調研、視察、執法檢查、接待選民等活動；反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見；做好主席團召集本級人民代表大會下一次會議的準備工作等。考慮到鄉鎮領導職數較少，鄉鎮人大主席、副主席直接參與或協助分管黨委中心工作，也是現實需要，但不能分管政府工作，而且要確保其主要精力用于開展人大工作。

四、推進鄉鎮人大主席團常態化

地方組織法規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議。”按照這一規定，鄉鎮人大主席團不是常設機關，不能像縣級以上人大常委會一樣行使相關職權。代表法規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席負責組織本級人民代表大會代表開展閉會期間的活動。”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席，鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長，可以向本級人民代表大會辭職，由大會決定是否接受。”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規定的其他限制人身自由的措施，執行機關應當立即報告鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會，由本級人民代表大會予以公告。”選舉法規定：“鄉級的人民代表大會代表可以向本級人民代表大會書面提出辭職。”這些規定都印證了鄉鎮人大主席團不是常設機關，不能在閉會期間行使鄉鎮人大部分職權。從嚴格意義上講，鄉鎮人大主席團名稱本身就不太科學、準確。所謂的主席團，應是人民代表大會某次會議的主席團，不存在人民代表大會主席團。主席團隨著大會開幕產生，到大會閉幕終止。但在鄉鎮人大不設常設機關的情況下，設立鄉鎮人大主席團，并賦予其召集下一次人代會的職責，拓展其任期為兩次人代會之間，無疑是一個特殊的產物、現實的選擇。這一規定在1986年地方組織法修改后才得以明確，從此改變了以往鄉鎮人代會由鄉鎮人民政府召集的做法。之后，一些地方人大及其常委會通過制定地方性法規，對鄉鎮人大主席團的設置和職權作了具體規定。由于地方組織法等相關法律對鄉鎮人大主席團的規定不甚清晰，導致實際工作中理解差異很大；主席團構成缺乏明確的規定，在實踐中情況千差萬別、不甚科學；主席團活動不規范，失職、越權等情況較為普遍等等[3]。很多地方的鄉鎮人大主席團在閉會期間長期處于“休眠”狀態。而有的地方探索鄉鎮人大主席團在閉會期間開展監督工作，行使鄉鎮人大部分監督權。顯然，這樣的探索不符合法律規定。就公權力而言，法無授權不可為，這是基本法理。作為地方國家權力機關，更應帶頭遵守法律、帶頭依法辦事。的確，閉會期間鄉鎮人大如何開展工作，主席團如何開展工作，是基層在實際工作中比較困惑的問題；地方組織法規定鄉鎮人大行使13項職權，在閉會期間如何依法行使，既不越權，又不導致權力虛置，是鄉鎮人大工作中面臨的難題。對此，不少人大工作者和專家學者認為“破解鄉鎮人大體制性瓶頸問題的關鍵是設立鄉鎮人大的常設機構”，并建議“試點探索鄉鎮人大主席團作為鄉鎮人大的常設機構，行使鄉鎮人大部分權力”[4]。這一建議有一定的道理，但要考慮法律依據、基礎條件、時機選擇等問題。想辦法、謀對策必須在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上，首先要看在法律框架內有什么辦法。這里，不妨看一下預算法的修改。修改前的預算法規定：“各級政府應當在每一預算年度內至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告。”修改后的預算法規定：“國務院和縣級以上地方各級政府應當在每年六月至九月期間向本級人民代表大會常務委員會報告預算執行情況。”這一修改符合鄉鎮人大的履職實際，也體現了與其他相關法律對鄉鎮人大有關規定的一致性。因此，解決鄉鎮人大主席團的履職困境、謀劃發展之路，首先要在不違反憲法、法律的前提下探索可行的辦法和措施。

在現行法律框架內，雖然鄉鎮人大主席團閉會期間無法行權，但鄉鎮人大作用發揮還是有路子可走的。根據地方組織法和代表法相關規定，閉會期間鄉鎮人大作用的發揮，可以由鄉鎮人大主席、副主席組織人大代表開展調研、視察、執法檢查等活動，對鄉鎮政府工作提出意見和建議，督促政府改進工作。這項工作做好了能有效彌補鄉鎮人大主席團不能行使對政府的監督職能帶來的不足。當然，為了保證這些活動有序有效地開展，可通過召開鄉鎮人大主席團會議來集體研究討論相關工作安排。民主集中制是人大制度的組織原則和活動準則。盡管法律沒有賦予鄉鎮人大主席團在閉會期間的職權，但作為一個組織堅持民主集中制，充分發揚民主，集體討論問題，對做好工作非常重要，也很有必要。從這個意義上講，鄉鎮人大主席團雖然沒有常設機關的法律地位，但有常態化運作的組織功效。

基于這樣的考慮，加強鄉鎮人大主席團建設，可采取“兩步走”策略。第一步，將主席團常態化，即建立主席團在閉會期間帶有議事機構性質的常態化、規范化的組織運行機制。通過“打包”對地方組織法、選舉法、代表法等相關法律個別條款進行相應修改，明確鄉鎮人大主席團在閉會期間的工作職責，把鄉鎮人大工作做實，切實解決鄉鎮人大“弱化”“虛化”的問題。鄉鎮人大主席團的職能主要是：通過召開主席團會議集體研究討論相關工作安排、處理大會閉會期間某些日常工作，具有類似縣級人大常委會主任會議的職能。為了發揮鄉鎮人大主席團作用，要優化主席團成員結構，適當擴大主席團規模，建立主席團會議制度，一般每三個月舉行一次會議，并要完善各項工作制度和議事程序，促進主席團工作更加規范化。總之，要在法律規定的范圍內，把鄉鎮人大主席團建設好，既要發揮好其作用，又要防止其越權；既不能不作為，也不能亂作為；既不能缺位，也不能越位。工作中碰到的相關問題，都應以合法的途徑來解決。比如，對于需要及時討論決定本行政區域內的重大事項，而主席團又無法行權的問題，可以通過增開鄉鎮人代會的途徑來解決。第二步，將主席團常設化，即擴大鄉鎮人大主席團職能，賦予主席團作為常設機關的法律地位。隨著經濟社會的發展，民主法治的推進，等各方面條件成熟后，再對地方組織法、選舉法、代表法等相關法律作出修改，適當擴大鄉鎮人大主席團在閉會期間的職能，比如：檢查憲法、法律、法規以及上級人大及其常委會和本級人大決議決定在本行政區域內的執行情況；督促辦理代表議案和建議；主持本級人大代表的補選；接受鄉鎮人大主席、副主席，鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長，以及本級人大代表的辭職；決定臨時召集本級人民代表大會會議等，賦予主席團作為常設機關的法律地位。只有這樣，鄉鎮人大主席團才是名副其實的常設化。

在“兩步走”中，走好第一步是基礎，而且還需要一個較長的時間。要看到，我國國家很大，各地情況差別較大，鄉鎮的地域面積、人口規模、經濟發展水平千差萬別，有的鄉鎮的人口規模、經濟總量、財政收入相當于一個中等城市的水平，鄉鎮人大發展現狀也存在較大差別。僅看代表法對代表數的規定：“鄉、民族鄉、鎮的代表基數為四十名，每一千五百人可以增加一名代表；但是，代表總名額不得超過一百六十名；人口不足二千的，代表總名額可以少于四十名。”光是鄉鎮之間的代表數就相差四倍以上。要看到，在鄉鎮，政府不設組成部門，沒有法院、檢察院，人大也沒有委員會一類的工作機構，在鄉鎮人大閉會期間，除個別調整鄉鎮人大主席、副主席，鄉鎮長、副鄉鎮長外，鄉鎮人大沒有其他人事任免工作。還要看到，現階段的鄉鎮人大工作還不至于達到縣級人大常委會的水平；以規模不到10人或10多人的主席團成員來代表人民行權，無論從法理上還是實際上看，都存在一定的問題；而且越是到基層，越是要探索基層直接民主與代議民主的對接管道、結合平臺，支持和保證人民通過人民代表大會依法行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象。更要看到，賦予鄉鎮人大主席團作為常設機關的法律地位，需要從組織建設、運行機制、工作保障等方面進行一攬子的設計和構建，這不僅是修改法律的問題，更是實際支撐的問題。它不是現有鄉鎮人大主席團簡單翻版成常設機關，而是鄉鎮人大主席團建設加強、運作規范、瓜熟蒂落、化繭成蝶的演進過程，是鄉鎮人大不斷發展完善、不斷提高水平的歷史過程，是在經濟社會發展基礎上漸進改進、內生性演化的結果。應該說，在現行法律框架內，鄉鎮人大依法做好工作、發揮作用還有很大的潛力和空間。鄉鎮人大把法律規定的職責空間用足用好，把潛力釋放出來的過程，實際上就是鄉鎮人大自身發展成長的過程。在鄉鎮人大主席團建設的“兩步走”中，只有把第一步走好、走穩，才能為邁向第二步奠定堅實的基礎。不能把主席團常設化這一少數地方有一定基礎、現實要求的，當作全部適合、法定必須的來推廣；也不能把將來要實現的當作今天要做的；更不能脫離特定社會政治條件來設計。否則，會欲速則不達，畫虎不成反類犬。對此，我們要有清醒的認識，要有足夠的歷史耐心，循序漸進，不能急于求成、拔苗助長，不能理想化。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“設計和發展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容的有機統一。”加強鄉鎮人大主席團建設，必須堅持從國情出發，從實際出發，遵循規律，因勢利導，使之成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程；既要積極、又要穩妥、更要扎實，使之服農村基層的水土、扎根基層民主的土壤、適應人民群眾的實際需要、符合經濟社會的發展過程、切合社會主義民主的發展歷程。

五、著力推動鄉鎮人大代表活動經常化

代表是人大的主體，只有代表“動”起來，人大工作才能“活”起來。“選舉人大代表既是人民代表大會制度的基礎，也是人民當家作主的主要體現，第一位的是要把代表選好。”要堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事的原則，完善代表資格審查機制，把好代表“入口關”，優化代表結構，真正把那些熱愛人大工作、群眾基礎好、綜合素質高和履職能力強的先進分子選為人大代表。要從權利保障、物質支持、網絡運用、平臺搭建等各個方面，為代表執行職務提供必要條件，完善代表學習培訓制度，健全提高代表素質和能力的機制。要堅持代表主體地位，把代表工作放在更加突出的位置，積極搭建聯系平臺，精心組織代表活動，強化服務保障，支持和保障代表依法履職，動員和組織廣大代表投身改革創新的“主戰場”，唱響議政督政的“好聲音”，當好人民群眾的“代言人”，凝聚推動發展的“正能量”。一是組織代表主題活動，讓代表參與有載體。根據黨委決策部署和鄉鎮改革發展大局，謀劃好代表活動主題，組織代表開展執法檢查、視察、調研活動，完善代表小組活動制度，改進組織方式，增強活動實效，切實發揮代表在落實黨委決策部署、推進政府重點工作、促進民主法治建設中的一線作用。二是加強代表聯絡機構建設，讓代表聯系群眾有平臺。按照“全覆蓋、制度化、常活動、有成效”的要求，推進代表聯絡站（室）建設和運行，完善接待群眾、反映問題、建議辦理等工作機制，切實發揮好代表聯絡站（室）反映民情的“直通車”作用、為民服務的“連心橋”作用、改進工作的“助推器”作用和化解矛盾的“減壓閥”作用，真正把基層聯絡站（室）建設成為收集民意、匯聚民智、化解民憂、溫暖民心的前沿陣地，打通代表聯系服務群眾的“最后一公里”，推動代表聯系群眾的制度化、規范化。利用網絡優勢，建設網上代表聯絡站，實現網上網下全天候、便捷化聯系。三是完善代表接受選民監督機制，讓代表履職有壓力。完善代表履職登記制度，健全代表辭職制度，增強代表執行職務意識。通過多種方式組織代表向選民報告履職情況，接受選民的詢問和監督。一屆內每位代表應向本選區選民報告履職情況一次以上。讓選民清清楚楚地知道自己選舉出來的代表在任期內為他們做了哪些事情，是否“代表”了他們，從而也倒逼代表認真履職。

六、積極探索依法履職的新方式、新機制

做好鄉鎮人大工作，需要在實踐中不斷探索創新。但創新不是對現行法律的突破，而是在法律框架下對具體方式的探索、改進、發展。從一些地方鄉鎮人大的實踐探索來看，有以下幾個方面值得總結、推廣。一是實行政府實事工程代表票決制。主要做法是：政府實事工程項目建議由代表征集、工程立項由代表票決、實施過程由代表監督、建設結果由代表評估。開展票決制工作，既盤活了鄉鎮人大各項工作職能，又回應了人民群眾的需求，豐富了閉會期間鄉鎮人大工作內容，激發了鄉鎮人大代表履職熱情，推進了基層民主政治建設，是新形勢下加強和改進鄉鎮人大工作的著力點和突破口。具體操作中，要規范票決前、票決中、票決后的工作流程，加強會前調查研究和征求意見工作，抓好項目篩選，打好實事工程項目票決的民意基礎；嚴格按照票決制程序要求，發揚民主，充分審議，形成共識，確保票決的有效實施；加強對實事工程實施的跟蹤督查，確保實事工程按計劃實施，真正形成“黨委領導、人大票決、政府執行、代表參與、群眾助推”的組織實施模式。二是實行參與式預算。主要做法是：人代會前，組織代表和群眾對預算草案進行懇談；人代會期間，大會聽取預算報告，采取分代表團審查和集中審查相結合的方式審查預算，代表可聯名提出預算修正案，并開展充分辯論。在此基礎上，交由全體代表無記名投票表決通過。人代會后，要求政府對部門預算公開。閉會期間，組織代表對預算執行情況進行多渠道監督。新預算法規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”財政預算監督是人大職能作用發揮的很好抓手，抓住了“錢袋子”也就抓住了鄉鎮人大履行監督職能的關鍵。實行參與式預算，是深化鄉鎮人大預決算監督的有效途徑，完全符合新預算法的要求，值得總結推廣。三是開展專題詢問。對一些民生問題、重點項目建設在走訪選民的基礎上開展專題詢問，通過代表與政府有關負責人面對面溝通解決具體問題，改單向會議審議為雙向協商互動[5]。四是加強代表建議辦理工作。推動承辦單位加強與代表的直接溝通和聯系，實行代表建議辦理“一評議三公開”制度，“一評議”就是由提出建議的所有代表對辦理結果滿意程度進行評議；“三公開”就是公開承辦部門與代表面商情況，公開建議處理情況，公開年度代表建議辦理情況和評議結果，增強建議辦理實效，提高代表對建議辦理工作的滿意率和建議所提問題的解決率。五是配合縣級人大常委會開展監督。按照統一部署，做好縣級人大常委會監督項目的組織實施、審議意見跟蹤督辦等工作，縣鄉人大聯動，形成工作合力，推動法律法規在基層的有效實施。基于鄉鎮人大的履職能力現狀，通過縣鄉人大聯動開展工作來帶動鄉鎮人大提高水平是一條有效的途徑。

七、扎實開展鄉鎮人大協商

人民代表大會是我國主要民主渠道。支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力不是一句口號，不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出：“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”鄉鎮人大作為最基層的地方國家權力機關，離實際最近，離百姓最近，離各種社會矛盾最近，既要通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理，也要通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理，使這兩種民主形式相互補充、相得益彰。從各地鄉鎮人大工作實踐來看，凡是鄉鎮人大工作做得好的，都是將這兩種民主形式運用得好、結合得好，使鄉鎮人大工作有深厚的群眾基礎，能夠凝聚起強大的社會力量。正如張德江委員長在浙江調研鄉鎮人大工作時指出：“鄉鎮人大工作歸根到底要‘頂天立地。頂天，就是堅持黨的領導，鞏固黨的執政地位，貫徹落實黨的路線方針政策。立地，就是要為老百姓辦事，反映老百姓的呼聲，解決老百姓的困難，促進老百姓安居樂業。”鄉鎮人大要把積極開展協商作為推進人大制度和人大工作完善發展的重要抓手和著力點，探索協商形式，豐富協商內容，將協商民主深深嵌入依法履職過程中，緊緊融入人大運行機制相關方面，拓展協商民主的廣度和深度。一是在人大代表選舉中用好協商民主。選舉法規定：“由選民直接選舉人民代表大會代表的，代表候選人由各選區選民和各政黨、各人民團體提名推薦。選舉委員會匯總后，將代表候選人名單及代表候選人的基本情況在選舉日的十五日以前公布，并交各該選區的選民小組討論、協商，確定正式代表候選人名單。”同時還規定：“選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。”這些規定都包含著協商民主的制度設計。必須嚴格落實選舉法，增強候選人的透明度，增進選民對代表候選人的了解，使協商更加充分[6]。二是發揮好人大代表在協商民主中的作用。鄉鎮人大代表與人民群眾接觸最廣泛、最直接、最經常，開展各種形式的協商也最為便利。要深入開展“代表進社區”“代表接待日”“代表走村入戶”等活動，廣泛、直接聽取群眾意見，暢通社情民意反映渠道，在聯系中探索協商形式、豐富協商內容，讓鄉鎮人大代表更好地發揮直接聯系人民群眾、推進協商民主的獨特優勢[7]。三是在重大事項決定中用好協商民主。在重要事項決定工作中要增加透明度，多討論、多商量，做到“重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論”，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。特別在作出重要決定之前，實行事前公告制度，讓群眾了解重大事項的內容，并能夠通過各種渠道反映自己的意見，更好地匯聚民智，使作出的決定更好地順乎民意、合乎實際，使作出決定的過程成為發揚民主、集思廣益的過程，成為統一思想、凝聚共識的過程，成為實現人民當家作主的過程。總之，要按照協商于民、協商為民的要求，構建程序合理、環節完善的協商民主體系，做到有事多商量、遇事多商量、做事多商量，商量得越多越深入越好，推進協商民主在鄉鎮人大工作中廣泛多層制度化發展。

八、進一步加強黨對鄉鎮人大工作的領導

黨的領導是人大工作必須始終堅持的重要政治原則，也是做好人大工作的根本政治保證。鄉鎮人大工作做得怎么樣，很大程度上取決于同級黨委尤其是黨委書記的認識和重視程度。各級黨委要從加強基層政權建設的高度，把鄉鎮人大納入黨委總體工作布局，切實加強思想領導、政治領導和組織領導，保障和推進鄉鎮人大工作健康發展。一是健全黨委領導人大工作機制。鄉鎮黨委要把鄉鎮人大工作擺上重要位置，尊重鄉鎮人大法律地位，支持鄉鎮人大依法行使職權，保證和促進鄉鎮人大職能作用充分發揮。定期聽取鄉鎮人大工作匯報，研究部署鄉鎮人大工作，協調解決工作中的困難和問題。注重發揮鄉鎮人大整體作用，善于對人大工作出題目、交任務、明責任，確保鄉鎮人大主席、副主席主要精力從事人大工作，不能將人大“整個機器”拆成“零部件”使用，過多集中在政府具體事務上[8]。要把鄉鎮人大工作納入對鄉鎮的年度綜合考核內容，增強鄉鎮黨委對人大工作的責任心和人大主動開展工作的積極性，增強剛性約束。鄉鎮人大要將黨的領導貫徹到人大依法履職的全過程、各方面，使人大各項工作都有利于實現黨的領導，有利于鞏固黨的執政地位和基礎。二是加強組織保障。統籌考慮人大干部隊伍建設，進一步優化人大干部結構，配齊配強鄉鎮人大主席、副主席。人大干部享受同級黨政干部待遇。設立鄉鎮人大辦事機構，增加工作力量，每個鄉鎮至少配備一名工作人員主要從事人大工作，切實解決目前存在的鄉鎮人大主席“光桿司令”、唱“獨角戲”的問題，形成“有人可干事、有人愿干事、有人能干事”的良好局面。三是加強經費保障。將鄉鎮人大工作經費和代表活動經費列入年度本級財政預算，保證及時足額撥付到位，確保專款專用。同時，對農村代表參加代表活動給予相應的誤工補貼。四是加強制度建設。建立健全鄉鎮人大議事規則、會議組織、學習培訓、代表活動、聯系選民、履職登記、自身建設等方面的工作制度，完善工作機制，使各項工作有章可循、有規可依，不斷提高鄉鎮人大工作的制度化、規范化水平。五是加強工作指導。縣級人大常委會要把鄉鎮人大工作納入日常工作范疇，通過常委會領導聯系鄉鎮人大工作、邀請鄉鎮人大負責人列席縣人大常委會會議、召開讀書會、舉辦培訓班等方式，切實加強對鄉鎮人大工作的聯系指導，形成整體合力。

鄉鎮政權是我國最基層的政權組織，是我們黨執政的重要基礎。鄉鎮人大是最基層的國家權力機關，鄉鎮人大工作關系到國家政權的鞏固和發展，關系到國家的長治久安和繁榮昌盛。“基礎不牢，地動山搖”。加強鄉鎮人大工作和建設，必須堅定堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，按照總結、繼承、完善、提高的原則，不斷推進人民代表大會制度的基層實踐，提高鄉鎮人大工作水平，使人民代表大會制度深深扎根在基層大地、扎根百姓心中，打牢國家政權基礎，夯實國家治理現代化的重要基礎。

注釋：

[1][2]闞珂：《在鄉鎮人大認識人大制度》，載《人民日報》2015年4月1日。

[3]席文啟、李正斌：《從北京市順義區對鄉鎮人大主席團建設的新嘗試說起》，載《人大研究》2014年第12期。

[4]田必耀、張維煒：《推進鄉鎮人大工作，路在腳下》，載《中國人大》2014年第12期。

[5][8]浙江省人大常委會課題組：《關于加強和改進鄉鎮及街道人大工作的調查與思考》，載《調查與研究》2014年第7期。

[6]阮重暉、方永紅、沈亦樂：《關于人大工作中協商民主的思考》，載《人大研究》2014年第12期。

[7]沈春耀：《積極開展人大協商，推進人大制度和人大工作完善發展》，載《人民日報》2015年2月12日。

（作者分別系浙江省杭州市人大常委會副秘書長、研究室主任，浙江省杭州市人大常委會研究室綜合調研處處長）