律師擔任政府法律顧問的獨特地位和作用

周黎明

在“四個全面”戰略布局中，全面依法治國具有重要的基礎和保障作用。“普遍建立法律顧問制度”是依法治國的重要內容，黨的十八屆三中、四中全會對此提出明確要求。律師作為政府法律顧問隊伍的重要組成部分，在推進依法行政和法治政府建設中發揮著不可替代的作用。2014年底，我區在全國率先實現自治區、盟市、旗縣三級政府聘請律師法律顧問全覆蓋。總結我區相關工作實踐，重視政府法律顧問律師的獨特地位和作用，對提升政府依法行政水平和科學決策水平，推進法治政府建設具有重要意義。

律師擔任政府法律顧問具有法律服務專業性強的優勢

一是從業門檻較高。根據《律師法》第5條規定，律師執業要通過國家統一的司法考試，且在律師事務所實習滿1年，品行良好。這要求律師應當受到法學高等教育，或具備相當的法學知識，具備較高的法律分析、應用技能。其他法律工作者一般難以達到這個要求。

二是法律服務實踐經驗豐富。律師作為法律服務隊伍的主體，在訴訟辯護代理、非訴訟事務，參與調解、仲裁和法律咨詢等方面具有豐富的法律實踐經驗，對法律法規的理解比較準確。律師參與法律顧問工作可分為隨時咨詢、決策前審查、事中跟蹤和事后法律救濟四個方面，相對來說，政府法制工作人員、專家學者參與咨詢和決策前審查較多，而事中跟蹤、事后法律救濟的技能和經驗則弱于律師。

以北京大成（內蒙古）律師事務所代理某市人民政府行政訴訟案為例。2003年10月，內蒙古某房地產開發有限公司（以下簡稱某公司）以某市人民政府（以下簡稱某市政府）違法強制拆除為由，向某市中級人民法院提起行政訴訟，賠償請求高達1500余萬元，創國內行政賠償案件之最。北京大成（內蒙古）律師事務所作為某市政府的代理人進行了認真細致的調查取證和法律分析，發現某公司的房屋建設材料質量存在重大問題，相關發票收據不能匹配，同時該公司要求的融資貸款利息、土地征用費和安置補償費等賠償請求都缺乏相關證據支撐，鑒定結論依據不足，于是向法院申請重新鑒定，最終鑒定金額確定為122萬余元。案件歷經一審、二審、再審，耗時長達9年，每個環節代理律師都以扎實的證據和縝密的法律分析贏得勝訴，維護了政府方面的合法權益。如果不是具備豐富的訴訟和辦案經驗的律師團隊，很難發現和找準本案的突破口，也難以為代理委托人爭取有利的訴訟結果。

三是業務門類廣泛、專業豐富。律師行業發展至今，隊伍日益壯大，競爭趨于激烈。在這種形勢下，越來越多的律師告別了“萬金油”式的業務模式，轉而向特定的業務門類和專業發展，出現了具備專長的“刑辯律師”“金融證券律師”“涉外經貿律師”，以及擅長勞動糾紛處理、醫療糾紛處理、交通事故處理等方面的律師。聘請這些律師作為法律顧問，在為政府解決專門性問題方面具有特殊優勢。如本世紀初，某市政府擬與一家美國公司合作，投資近百億元修建高架單軌，政府法律顧問在其中發揮了重要作用。在制定明確中美雙方權利義務的方案時，既要確保項目能夠順利實施，又要保護國家利益，市政府法律顧問在與美國律師團隊反復磋商后，最終擬定了令雙方滿意的文件。

四是具有專屬的執業權利。律師具備《律師法》賦予的出庭應訴、調查閱卷、會見當事人等特定執業權利，法律顧問律師獨特的地位發揮著其他政府法律顧問不可替代的作用。如果政府及其工作部門遇到訴訟或其他特殊涉法事務，法律顧問不具有相應的執業權利，難以依法妥善解決問題。

律師擔任政府法律顧問具有第三方依法客觀公正服務的優勢

政府法律顧問律師作為第三方參與處理政府涉法矛盾糾紛，有助于穩定群眾情緒，促成矛盾糾紛解決。同時，律師不屬于政府工作人員，依法負有維護當事人合法權益、維護法律正確實施、維護社會公平正義的職責，并獨立承擔民事責任。職業屬性決定了律師擔任政府法律顧問，能夠站在第三方的立場上依法客觀公正處理事務，調解政府與群眾的關系，有利于維護群眾合法權益、維護法律實施、維護政府形象。如2010年，某市200多名購房者因爛尾樓項目問題到區委、區政府集體上訪。某律師事務所作為政府法律顧問單位，協助區信訪辦與群眾積極溝通，耐心解釋項目涉及的法律問題，代表政府積極回應購房者的上訪訴求，提出法律意見。政府采納了法律顧問的意見，既保護了購房者的合法權益，解決了重大群體性糾紛，又維護了社會穩定。

律師擔任政府法律顧問具有組織靈活高效的優勢

有利于增強政府法治工作專業力量。在建設法治政府過程中，各級政府部門有限的行政人員在執行大量行政工作的同時要處理涉法工作，力量不足的矛盾越來越突出，在一定程度上影響行政行為的質量。律師擔任政府法律顧問，可以在法規政策制定、危機管理、土地管理、工程建設、綜合執法、勞動爭議、招商引資等各個領域提供相應的法律服務產品，彌補政府力量不足。2014年，我區各級政府顧問律師為政府重大項目決策進行法律論證208次，參與項目談判及合同審查1851次，參與風險評估129次。對政府起草的規范性文件提出建議256次，參與處理行政復議或代理行政訴訟268件，參與處理涉法信訪710件，提供法律咨詢5593次，律師擔任政府法律顧問提供的服務幾乎覆蓋政府涉法工作的方方面面，以大量卓有成效的工作為推進政府依法行政、保障各級政府及其工作部門依法履行職責發揮了積極作用。

有利于根據不同情況選擇相應的工作模式。政府法律顧問律師的工作模式多種多樣，從聘用形式上，可分為長期聘用和針對特定工作、項目的短期聘用；從服務形式上，可分為團隊服務和個人服務；從服務對象上，可分為為政府服務、為職能部門服務、兼為政府和職能部門服務。各級政府或政府工作部門從實際出發選擇聘請法律顧問的形式，如個人服務（單個律師提供服務）的形式適用于基層政府或業務量較小的政府部門；團隊服務則是由一個律師事務所的多名律師或多家律師事務所提供服務，其優勢在于律師的業務領域更全面，可迅速根據政府的需求配備多名律師，但成本較高，適用于級別較高或業務量較大的政府部門。

有利于提高律師法律顧問的服務質量。有的律師事務所根據法律顧問工作的需要調整顧問律師團隊，適時調整所內律師的專業發展方向，有的律師事務所專門制定了針對法律顧問工作的《首席法律顧問制度》《主承辦律師制度》《業務集體研究制度》等，不斷提高法律顧問服務質量。

律師作為法治建設的參與者、踐行者、服務者和推動者，發揮著重要的、獨特的、不可替代的作用。我們應當支持律師發揮自身的特點和優勢，與政府法制機構人員、專家學者、基層法律工作者等法律顧問形成互補效應，共同促進法律顧問工作的發展。

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法律顧問制度是指在行政執法單位自主聘請法律知識較強的專業人員作為單位的法律顧問，為單位依法行政提供法律參謀，是加強單位法治機構和隊伍建設，規范和監督行政活動的一項重要制度。法律顧問的職責是為聘請方的法律問題提供意見或出具法律意見書；草擬、審查法律事務文書；代理參加訴訟、調解或仲裁活動；代為處理其他非訴訟法律事務，維護聘請方的合法權益。