“能人腐敗”的多重效應與防治

肖漢宇

雖然“能人腐敗”現象由來已久，但是“能人腐敗”這個詞成為社會熱點話題則是最近的事情。例如中國郵政儲蓄銀行原行長陶禮明，徐州市原副市長李連玉，廣州市委原書記萬慶良和昆明市委原書記仇和等都是“能人腐敗”的典型例子。他們都曾經是擔當地方或者某個領域的重要官員，但是最終都是因腐敗被調查。當然，引起社會和媒體關注的不僅僅是因為他們的腐敗問題，而是他們普遍具有的“能人”形象。他們都曾有過“輝煌”的成績，如帶動所在地方的經濟快速發展，或者在某個領域做出了特別的貢獻等。這些因素與腐敗結合起來，使得這些個案特別引人注目。

如何理解“能人腐敗”

一般的觀點認為，造成“能人腐敗”的原因包括監督缺位、權力沒有約束好等。這些觀點仍然較為寬泛，很難幫助我們理解“能人腐敗”的特征與問題。筆者認為，可以從以下五個方面來理解“能人腐敗”現象。

“能人腐敗”可能與當下中國的政績評價體系有關。研究中國政治與經濟的學者都有一個共識：雖然政府在尋求改變，但是目前中國的干部考核體系仍然是以經濟發展為中心對干部進行考核的。鄧小平在改革開放初期就提出：“不管白貓黑貓，能抓到老鼠就是好貓。”改革開放30余年里，經濟發展一直是地方政府的重中之重。因為上級的考核是以經濟為主的，地方官員的升遷也需要靠經濟發展的“硬指標”。因此，中國30年的經濟增長奇跡是部分得益于這個干部考核體系和績效評價體系的。但是過于強調經濟發展則會導致一些預想不到的問題出現，如環境的惡化、社會分化以及官員腐敗高發等等。“能人腐敗”現象也是發生于這樣的制度環境下。現行的科層制體系為了能夠高效地完成各種任務，確實是給地方領導者很大的自由裁量權。這樣雖然能夠發揮領導者的才能，但是也帶來了隱患。由于地方或者部門領導掌握著較大的權力，他們往往能夠利用自己的權力加大對政績的宣傳，使得民眾和社會認為經濟的發展和社會的進步大部分是得益于他們的領導才能和努力。另一方面，他們又可以利用權力把那些見不了光的問題隱藏起來。這樣一個雙重效應之下，領導者塑造了自己“造福一方”的能力，同時把腐敗問題給隱藏起來了。

“能人腐敗”與科層制體系的運作方式有關。根據學者的觀察和分析，中國的科層制體系仍然是以“人治”為主。很多應該由集體討論決策的事項變成了某些主要領導的“一言堂”。在這種情況下，其他的決策者未能發揮出提醒和監督的作用。并且，人治也使得規則沒有硬約束。雖然各級政府頒布了不少正式的規則和程序來約束政府官員，但是這些制度的執行程度并不理想。

能人腐敗與中國的經濟和社會轉型有密切的關系。中國的經濟發展每年以高速度增長了30余年，中國的經濟和社會結構也發生了急劇的變化。為了應對經濟結構的急劇變化，國家和政府需要在各個領域有經驗的專業骨干人才擔當關鍵的決策者；另一方面，由于經濟和社會發展較快，這些領域的監督機制往往是真空或者是嚴重滯后的。監督部門也沒有足夠的人力和物力及時配備更新監督的力量。這兩方面相結合給這些骨干人才提供了非常強的“腐敗激勵”。例如中國郵政儲蓄銀行原行長陶禮明腐敗案就部分說明了這個道理，這種利用銀行專業知識進行腐敗的手法是很難被外人察覺的。

從官員的角度來看，“能人腐敗”與官員的風險意識淡薄有關。筆者在湖南某國有企業調研時，一位訪談者提到：當一個企業的領導者在領導崗位上工作了幾年之后，他們的自信心就會迅速膨脹，自信心滿滿，往往這時他們的決策會導致企業的嚴重損失。“能人腐敗”也與官員自信心過度膨脹有密切的關系。首先是政府官員把握了機會，在某個平臺上做出了比其他同事更好的成績。這些成績被組織認可，官員得以升遷到更高的行政職位上。官員就不斷地增加了自己的信心，但是信心很容易就超過了實際的情況，成為一種危險的“自信”。在面對種種腐敗誘惑的時候，這些有能力的官員就會低估了腐敗的風險。

確實有民眾支持“腐敗的能人”。民眾的監督與舉報是防治和預防腐敗的重要力量。但是前提是民眾會積極參與到反腐敗當中。一些研究發現非常有趣的現象：在一些民主國家里，即使一些政治家被腐敗丑聞纏身，他們在下一屆選舉的時候仍然會得到選民的支持。這有幾方面的原因。首先，選民會計算他們承擔的腐敗成本與這些政治家能夠提供的集體政策優惠（如稅收減免政策），如果收益大于成本的話選民還會繼續支持腐敗的政治家；其次可能是民眾已經習慣了政治家的腐敗，容忍腐敗的程度很大；再次，雖然有腐敗行為，但是社會的經濟發展趨勢良好，民眾并不覺得腐敗是一個很嚴重的問題。由于上述種種原因，民眾比較了“腐敗官員”提供的種種好處之后，可能會淡化政治家的腐敗問題。

如何防治“能人腐敗”

雖然上述研究發現有些是基于其他國家的經驗事實分析出來的，但是也在某種程度上適合我們分析中國當下的“能人腐敗”現象。每每看到有“能力”的官員因腐敗落馬，媒體和民眾都似乎表達對這些官員落馬的惋惜——中國的傳統文化重視那些能夠為百姓謀福利的官員。如果官員能夠為百姓謀福利，那么一般老百姓可能更偏向于認為這些官員是為人民服務的和廉潔的。筆者與合作者新近一篇發表于《政策與社會》的英文論文《經濟福利對反腐敗績效感知的影響：來自中國的經驗》也有類似的發現。基于2011年中國社會調查的數據，我們的研究發現，如果民眾感知自己的經濟狀況越好，他們對地方政府反腐敗努力的評價更高。這個研究一定程度上印證了上述的分析。能力強的地方官員會給當地民眾帶來更好的經濟收入，那很可能這些民眾更偏向于認為官員是廉潔的。

“能人腐敗”在不同的領域和不同的地區有不同的特征與原由。因此，筆者認為較難有針對性地提出治理“能人腐敗”的具體建議。但是，筆者認為以下幾點是值得學者和實踐者所思考的。

從制度設計來看，腐敗是缺乏有效的監督機制所導致的。規則成為一種擺設，領導往往化身為組織正式權威的代理人，那么在一個單位里就很難聽到反對聲音或者很少有人舉報腐敗行為。制度的有效運行需要幾大關鍵的條件：對參與者清晰的約束規則、可靠的懲罰機制、有效的執行機制、參與者對規則的運行達成共識等。如果說治理“能人腐敗”的目標是使得領導干部能夠真正地按照規則來行使權力，那么得具備上述幾大條件才能達到。但是此目標并非一朝一夕能達到的。或者需要先建立一種以規則控制領導者權力的階段，領導干部才會慢慢培養起權力是應該受到限制的思維，之后制度的運作才有可能建立起一種官員認可的廉潔組織文化。

怎樣降低民眾對腐敗的容忍度？不少研究指出民眾積極參與對抑制腐敗的積極作用。例如，基于2010-2011年的問卷調查數據，公婷教授與王世茹博士2012年在英文期刊《社會指標研究》上發表的論文《腐敗零容忍的指標和涵義：香港個案研究》發現，香港能夠保持在世界上較高的廉潔程度與香港民眾對腐敗的零容忍度有密切的關系。這個研究指出了，社會規范對抑制和預防腐敗有十分顯著的作用，其作用可能比正式的監督規則更大。降低民眾對腐敗的容忍度，促進民眾積極反腐也對治理“能人腐敗”有很重要的作用。如果民眾對腐敗的容忍度低，那么他們就會通過各種方式舉報身邊可能發生的腐敗案件，那么“能人腐敗”現象也會減少。但是要降低社會民眾對腐敗的容忍度會遇到很大的挑戰。正如前文分析的，在評價領導干部的時候，民眾傾向于肯定領導者能夠給他們帶來的“好處”而忽略腐敗對他們造成的損失。剛好腐敗領導干部在隱藏腐敗行為上具有自身的優勢。因此，在缺乏有效信息的前提下，民眾更傾向于支持當下的領導者。因此，怎樣降低民眾對腐敗的容忍度，讓民眾積極反腐是值得深思的。

“能人腐敗”可以分為積極的和被動的。積極的能人腐敗指那些主動地利用掌握的權力謀求私利的行為；而被動的能人腐敗則指受到周圍環境的影響，最終無法經受誘惑陷入腐敗的腐敗行為。如何保護被動的“能人腐敗”值得思考。作此分類并非為了替官員開脫，而是要更客觀地了解能人腐敗的發生機制。毫無疑問，當官員升遷到一定的級別，他們權力的增加遠遠高于他們受到的制度約束和監督。而他們掌握的權力和分配資源的決策權是眾多利益者需要“賄賂”的對象。也即是說，“能人官員”身邊往往是被埋下眾多腐敗的機會。稍有偏差，“能人官員”很容易陷入腐敗陷阱。從這個角度看，如何保護官員，凈化他們周圍的環境是值得思考的。

目前，中央紀委巡視組的報告中明確提出“能人腐敗”現象的嚴重性，這意味著中央紀委在反腐敗問題上有著鮮明的態度：官員出眾的能力并不是他們腐敗的盾牌。這表明了中央反腐的決心。中央的表態只是治理“能人腐敗”的開始，要真正解決“能人腐敗”問題，需要地方政府堅決執行中央的反腐敗政策，建立起一套有效的以制度約束官員行為的行事規則；更為重要的是，這些規則的執行是有效的。也即是說，誰違反了規則都會受到懲罰。只有這樣，依規則辦事才能夠成為一種習慣，眾多官員才會遵守規則，“能人腐敗”才能夠解決。

【注：本文為國家社會科學基金重大項目“全面加強懲治和預防腐敗體系建設：戰略、路徑與對策”（批準號：13&ZD011）的階段性成果】

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com