政府財務信息披露指數編制：目標定位與系統構建

（江蘇省教育財務結算中心江蘇南京210000江蘇大學財經學院江蘇鎮江212013中國財政雜志社北京100036）

一、引言

十八屆三中全會以來，國家全面推進深化改革，經濟體制改革是重中之重，而政府財政是國家經濟的重要命脈，處理好政府財務問題對人民、政府乃至整個國家都具有迫切需求性。政府財務信息公開為建設“透明政府”“公信政府”提供了有力保障，也為保護公民“知情權”“監督權”“參與權”提供了有利條件。最近幾年，我國各級政府部門已經在這方面耗費了大量的人力、物力、財力。2014年7月，除了一些涉及國家安全的少數部門外，中央95家部門幾乎同時將公共預算收入支出、財政撥款支出和政府性基金預算支出決算表等政府財務信息對外公布。為響應深化行政體制改革的行動號召，加快建設和推動人民滿意、職能科學、結構優化、廉潔高效的人民的政府，切實領會十八大的“讓權力在陽光下運行”“健全權力運行制約和監督體系”的精神，加大公共財政領域以及其配套改革的力度是推進政治體制改革的關鍵。政府財務信息的披露與政府財政息息相關，而政府財務信息披露指數系統的構建對政府財務信息披露有很大的幫助，在這方面我國的理論研究還是相對較薄弱，本文正是基于此研究政府財務信息披露指數系統的構建與運行機制，希望對政府的財務工作有些許幫助。

二、文獻綜述與理論分析

政府財務信息披露指數的理論研究成果較少，而且國內幾乎沒有相關研究。Ingram（1984）從12項會計政策出發，而這十幾項會計政策正是美國各州政府所公認的，以公認的程度為基礎來構建披露指數，作為財務信息披露質量的衡量標準。從研究結果可以看出，選民聯合組織和行政人員的高報酬對政府信息披露的影響都較大，一般而言，選民聯合組織對政府信息披露具有很好的監督作用，而高報酬的政府激勵措施對政府的財務信息披露質量有著巨大的促進作用。Robbins and Austin（1986）認為 Ingram的做法過于片面，因為只考慮了披露內容，他們在前人的研究成果上又作了進一步的發展，內容上增加了披露內容和信息重要性兩方面的復合披露質量指數，并證明了Ingram用披露指數得到的實證研究結果是相對比較穩定的；Rita（1992）則在Robbins and Austin（1986）研究的成果上用類似的方法測算出來政府財務信息披露的指數，他構建了一個線性數學模型，并利用這樣的模型來對政治經濟特征和其他外部相關影響因素進行分析研究，從研究的成果可以發現，州長權力、債券的利息、政府部門系統內部的集資能力和會計、審計人員的工作能力以及公眾媒體影響力的程度越大，那么財務報告質量越高。陳志斌、董瑤（2015）以政府會計信息影響政府績效評價為切入點，通過研究政府會計信息是如何影響政府的績效評價來探討我國政府會計的改革方向。從國內外的相關研究可以發現，政府財務信息的披露是一個與政府工作息息相關的，國外的研究者已經研究了如何采用相關模型去描述政府財務信息，而我國的研究確實相當落后，對于政府財務信息披露只是籠統的概述，而沒有具體去研究政府財務信息披露的運用，因此本文將對政府財務信息披露先進行目標定位，然后再對政府財務信息披露進行指數系統構建，最后簡述運行機制，彌補國內理論研究的不足。

三、政府財務信息披露指數編制的目標定位

目標定位是先決條件，如果沒有很好的目標就容易使政府財務信息披露指數的研究偏離方向，也不利于政府部門做出一些財務決策。首先，目標定位能夠保證政府財務信息披露的研究按部就班，本文所研究的很多財務信息披露指數必須在一定的目標指引下才能夠完成，如果沒有這些目標做指引，很可能偏離研究方向。一般情況下，政府部門的中心任務是服務大眾，不是以盈利為主，此目標指引財務信息披露指數的研究朝著這個方向前進。其次，目標定位能夠幫助政府部門做出一些正確的財務決策，樹立一個正確的目標，以這個目標為定位去做相關的政府信息披露指數的研究，其研究成果能夠為政府相關部門的人員提供決策建議。

政府財務信息披露指數編制的具體目標：

第一，為社會公眾展示政府的財務動態。政府財務信息披露指數的編制的核心目標一定是為國家為人民服務，所以政府財務信息披露指數的編制理所應當地應該展示社會大眾所需要的任何政府財務動態。

第二，正確引導投資者進行合理投資。政府財務信息披露指數的編制和發布能給投資者提供國家公共基礎設施以及大型投資項目的實時信息，投資者可以通過對國家公布的債券指數、股票指數、基金指數以及其他國有企業大型項目價格波動的綜合對比以及預測，決定其資金在各種項目間的配置比例，避免投資的浪費，有助于投資趨向理性化和科學性。

第三，為政府行政管理人員提供決策依據。政府管理層可以通過財務信息披露指數來評價和判斷債券市場的運行狀況以及資金的流動狀況，實時掌握債券交易的動態變化，制定相應的監管政策和措施。比如充分利用債券指數的波動及其內部反映的國家資源等供求關系的信息，不斷變更利率政策以適應當前國家財務現狀，適當調整債券發行規劃，改善市場投資活動。

第四，促進財務信息披露指數理論及其應用技術的深入發展。編制和發布政府財務信息披露指數，為開展債券市場的技術分析提供數據和條件，可使我國的債券投資理論及其應用技術得到進一步完善和發展，同時，債券市場也會得到長足的發展。

第五，完善我國政府信息披露評價機制。政府信息披露指數的構建能夠為我國政府信息披露評價或者內部控制評價提供一個很好的評價標準，通過構建政府信息披露指數系統，我國政府部門的財務信息披露評價機制能夠更加完善。

四、政府財務信息披露指數編制：系統構建與運行機制

（一）政府財務信息披露指數系統的構建

1.戰略指數系統。政府的最根本任務是服務大眾，所以政府的戰略目標是讓人民群眾的利益最大化，正是從這樣的戰略出發，政府可以構建一個戰略指數系統，例如人民滿意度、社會幸福指數等，并且為這些指數設定相應的測量方法和評價標準，并進行嚴格的評判，這樣將政府的財務信息披露轉化為了人民對政府的滿意程度，這樣的轉化并沒有涉及財務數據，但并不代表與財務狀況無關，相反，人民的滿意度與財務狀況有著密切的聯系。

2.經營指數系統。政府的的經營是以這個國家的基礎設施以及一些資源進行經營，協調分配好這些人力物力財力，政府的經營狀況不僅反映在基礎設施的數量上，還反映在這些設施的質量上，我們可以在政府對國家的經營狀況和財務信息披露情況之間建立聯系，即構建經營指數體系，通過這個體系，我們可以從國家基礎設施包括國企在內的經營情況了解到政府的財務狀況，政府的財務信息披露狀況正是對經營的數字化具體化表述。

3.報告指數系統。政府的資金來源除了稅收、經營收入外，還有來自于社會投資者的投資，我們可以通過構建政府財務信息披露指數的報告指數系統，來向這些社會投資者反映他們所需要的與財務報告相關的信息，這樣就在政府財務信息披露指數與政府財務報告之間架起了橋梁，財務報告的詳細情況都可以反映在政府財務信息披露指數中。

4.合規指數系統。政府財務信息披露不僅是要反映信息的詳盡性，更重要的是信息的真實性、實時性，通過構建合規指數系統，為政府財務信息披露制定一定的披露標準，嚴格按照這樣的標準格式披露，反映信息是否合理合規，從而也有助于社會大眾對政府的實時監督。

（二）政府財務信息披露指數的運行機制

政府財務信息披露指數處于中心位置，政府財務部門提供財務信息披露指數并公布給社會公眾和政府財務監督部門，當社會公眾和政府財務監督部門從指數中發現財務狀況存在問題時，就會向政府財務部門反饋，以促使政府財務部門做出更加完善的財務規劃，從而在下一個時期提供的政府財務信息披露指數符合相關標準。

在這樣的運行機制中，雖然政府信息披露指數處于最關鍵的地位，但其他的環節也無可或缺，詳細講解如下：

1.社會公眾需要有一定的財務基礎知識，能夠對財務狀況做出合理的分析。如果社會公眾對財務根本一竅不通，則此時社會工作反饋的信息就失去了其應該有的意義，在這個環節所反饋的問題就失去價值，政府財務部門也就不能根據其反饋的內容做出合理的調整。

2.社會公眾需要對政府財務有一定的關注。試想，如果公眾對政府財務運行狀況漠視，那么就不會有效地對信息進行反饋處理，因此，社會的關注度也是一個重要的環節。

3.財務監督部門在這樣的運行機制中充當“守門員”的作用，當其他所有環節都失去效用的時候，財務監督部門還能夠通過正確合理的分析，對政府財務部門提供恰當的政府財務信息披露指數分析，以提高政府的財務工作效率和效果。