破解干部人事檔案信息化困境的對策思考

方德生

（四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000）

信息化是當(dāng)今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢。干部人事檔案信息化是國家檔案信息化的重要組成部分，也是國家信息化的重要內(nèi)容。中組部2014年6月在《關(guān)于進一步從嚴管理干部檔案的通知》中明確指出，要“不斷提高管檔工作水平”，而提高管檔工作水平的根本途徑就是“要創(chuàng)新干部檔案管理的方法和手段，積極推進干部檔案數(shù)字化”[1]，實現(xiàn)干部人事檔案信息化。在此，筆者僅就如何破解阻礙干部人事檔案信息化建設(shè)順利發(fā)展的體制障礙，消除影響干部人事檔案信息化建設(shè)順利發(fā)展的制度性因素，走出盲目無序、緩慢發(fā)展困境，促進和推動我國的干部人事檔案信息化建設(shè)健康快速發(fā)展做些思考。

一、信息化是干部人事檔案工作發(fā)展的大趨勢

干部人事檔案信息化通俗地講就是運用計算機、掃描儀、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)檔案信息接收審核、錄入存儲、轉(zhuǎn)遞和查借閱服務(wù)的過程。干部人事檔案信息化的意義不僅僅在于將計算機、掃描儀、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)運用于干部人事檔案工作全過程，完成傳統(tǒng)的紙質(zhì)實體檔案手工整理，人工管理向運用現(xiàn)代信息技術(shù)進行數(shù)字化管理的根本轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新工作手段，改進工作方式，而且更主要的還在于運用現(xiàn)代信息技術(shù)，規(guī)范干部信息，嚴格干部管理，遏制檔案造假；減少檔案損毀，保護檔案實體，維護檔案安全；增強檔案功能，降低管理成本，提高利用效率，實現(xiàn)檔案價值；提升管理質(zhì)量和水平，為新時期干部人事工作和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和技術(shù)服務(wù)。

干部人事檔案信息化是干部人事檔案工作發(fā)展的大趨勢。中共中央組織部作為全國干部人事檔案工作的最高專業(yè)主管部門，自20世紀90年代初以來，就一直在大力提倡并積極推進干部人事檔案信息化工作，全國干部人事檔案信息化建設(shè)也取得了一些成果。中組部早在1995年1月，就頒布了《全國組織、干部、人事管理信息系統(tǒng)信息結(jié)構(gòu)體系》，為全國組織、干部、人事管理信息系統(tǒng)軟件的設(shè)計提供了一套基本依據(jù)和統(tǒng)一標準；1997年，中組部在全國推廣由其監(jiān)制的深圳版《全國組織干部人事信息系統(tǒng)》軟件，并于2000年開始了基于圖像的數(shù)字化干部人事檔案系統(tǒng)開發(fā)的調(diào)研準備工作，并進行了相關(guān)系統(tǒng)的研發(fā)工作；中組部在2006年、2011年分別制定了《2006—2010年全國組織系統(tǒng)信息化工作規(guī)劃》和《2011—2015年全國組織系統(tǒng)信息化工作規(guī)劃》，提出了制定干部數(shù)字檔案標準，建立中管干部、省（部）管干部數(shù)字檔案信息庫，在組織部門內(nèi)部局域網(wǎng)上提供領(lǐng)導(dǎo)干部檔案的查閱服務(wù)等干部檔案信息化工作目標；2010年，中組部在下發(fā)的《關(guān)于報送新任中管干部數(shù)字檔案的通知》中，制定了《新任中管干部數(shù)字檔案報送標準（試行）》，并與北京航星永志科技有限公司聯(lián)合研制了《干部數(shù)字檔案采集軟件》，率先完成了現(xiàn)職中管干部檔案數(shù)字化采集工作，為全國干部人事檔案信息化起到了很好的示范和引領(lǐng)作用；全國部分省市委組織部（如山東、廣東、陜西、江蘇、云南、湖南等省）研發(fā)有各具特色的《干部人事檔案管理系統(tǒng)》軟件，少數(shù)單位已經(jīng)實現(xiàn)了干部人事檔案的數(shù)字化管理，基本實現(xiàn)或部分實現(xiàn)了干部人事檔案信息化，為在全國范圍內(nèi)全面推進干部人事檔案信息化建設(shè)奠定了一定的標準、依據(jù)和技術(shù)基礎(chǔ)，積累了一定的經(jīng)驗。全國干部人事檔案信息化建設(shè)大環(huán)境、大趨勢氛圍正在形成。但全國范圍的干部人事檔案信息化仍處在一個缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展不平衡，水平較低，進展緩慢的困境狀態(tài)。中組部雖然也為干部人事檔案信息化做了大量工作，但由于諸多原因，至今還沒有頒發(fā)全國性的干部人事檔案信息化建設(shè)的總體規(guī)劃、建設(shè)方案、發(fā)展目標和可以操作的指導(dǎo)性意見，基層單位的干部人事檔案信息化建設(shè)基本上是處于一個“八仙過海，各顯神通”，盲目發(fā)展的無序狀態(tài)；部分省市、地區(qū)及單位已經(jīng)初步或基本實現(xiàn)了干部人事檔案信息化，但多數(shù)省市、地區(qū)和單位尚處在探索實踐的起步階段，干部人事檔案管理總體上仍然停留在傳統(tǒng)的手工管理為主的階段；初步或基本實現(xiàn)了干部人事檔案的數(shù)字化管理的省市、地區(qū)或單位，其信息化程度都不是太高，多數(shù)僅限于干部人事檔案管理人員單機使用或局域網(wǎng)內(nèi)少數(shù)人員使用，還沒有形成干部人事檔案管理系統(tǒng)專網(wǎng)以及在專網(wǎng)上可供全市、全省甚至全國共享的干部人事檔案信息數(shù)據(jù)庫。干部人事檔案信息化建設(shè)目前的這種狀況，顯然與國家信息化戰(zhàn)略要求不相適應(yīng)，也落后于國家檔案信息化建設(shè)的發(fā)展步伐，滯后于干部人事制度深化改革的實踐需要。

二、阻礙干部人事檔案信息化順利發(fā)展的制度性因素

干部人事檔案信息化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，它涉及資金技術(shù)、觀念意識、組織領(lǐng)導(dǎo)、管理體制等各個方面，因此，造成干部人事檔案信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展不平衡，水平較低，進展緩慢的原因也是多方面的，既有干部人事檔案工作的主管部門、干部人事檔案管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)以及檔案工作人員的信息化意愿不強，主觀意識不到位，檔案工作人員素質(zhì)與信息化要求不相適應(yīng)等方面的原因，也有資金投入不足，理論研究、技術(shù)開發(fā)不夠，干部人事檔案涉密性強，分級管理體制運行封閉等方面的原因。但筆者認為，上述原因還不是造成干部人事檔案信息化建設(shè)盲目無序、進展緩慢的發(fā)展困境的根本原因。造成干部人事檔案信息化建設(shè)盲目無序、進展緩慢的發(fā)展困境的根本原因是干部人事檔案工作的有關(guān)部門對干部人事檔案信息化建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)不力。組織領(lǐng)導(dǎo)是否得力在很大程度上要取決于組織領(lǐng)導(dǎo)力量強弱，組織領(lǐng)導(dǎo)力量強弱在很大程度上又根源于工作體制特別是領(lǐng)導(dǎo)體制。工作體制屬于制度性范疇。干部人事檔案工作體制上存在的諸多弊端直接影響干部人事檔案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)力量強弱，是影響和阻礙干部人事檔案信息化健康快速發(fā)展的體制性障礙和制度性因素。體制性障礙和制度性因素在干部人事檔案信息化建設(shè)中起著決定性作用。沒有強有力的制度機制做保證，沒有強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和強大的組織力推動，干部人事檔案信息化不可能健康快速發(fā)展，干部人事檔案信息化目標任務(wù)不可能順利實現(xiàn)。干部人事檔案工作體制主要解決的是干部檔案工作歸誰領(lǐng)導(dǎo)，由誰主管，誰來牽頭，怎么去做這件事情的問題。因此，干部人事檔案信息化盲目無序、緩慢發(fā)展困境歸根結(jié)底還是由干部人事檔案工作體制上存在的諸多弊端造成。

現(xiàn)行干部人事檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制至少存在以下弊端：

一是主管部門不太明確，責(zé)任主體不十分清晰。《干部檔案工作條例》明確規(guī)定：干部檔案工作由各級組織、人事部門領(lǐng)導(dǎo)，各級組織部門對同級和下級的干部檔案工作，在業(yè)務(wù)上負有監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)的責(zé)任。按照《干部檔案工作條例》的這一規(guī)定，干部人事檔案工作出現(xiàn)了組織、人事兩個領(lǐng)導(dǎo)部門和主管部門。但條例對這兩個部門的職責(zé)如何劃分，怎樣實現(xiàn)對干部人事檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，沒有做進一步的規(guī)定。實際上，干部人事檔案工作自上而下都是由各級組織部門在領(lǐng)導(dǎo)和主管；干部檔案工作相關(guān)文件均是由各級組織部門頒發(fā)，其他類人事檔案如企業(yè)職工檔案、流動人員人事檔案管理方面的規(guī)定大都是參照干部人事檔案工作相關(guān)文件精神制定出來的；2011年10月國家檔案局在其頒布的《國家基本專業(yè)檔案目錄》，就明確將中組部列為干部檔案專業(yè)主管部門[2]。

二是檔案行政管理部門的監(jiān)督管理責(zé)任沒有完全落實。《干部檔案工作條例》規(guī)定，各級檔案行政管理部門要按《中華人民共和國檔案法》等有關(guān)規(guī)定，對各級組織人事部門的干部檔案工作進行宏觀管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。但在中組部、國家檔案局在《關(guān)于印發(fā)〈干部檔案工作條例〉的通知》又明確指出，干部檔案工作納入全國檔案工作管理體系后，干部檔案的具體管理和干部檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，仍以各級黨委組織部門為主[3]。但《中華人民共和國檔案法》實施細則以及《干部檔案工作條例》并沒有對檔案行政管理部門怎樣對干部人事檔案事業(yè)的發(fā)展進行宏觀管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)，做出進一步的明確規(guī)定。實際工作中，檔案行政管理部門沒有或沒有完全將干部人事檔案事業(yè)納入宏觀管理、組織協(xié)調(diào)范圍，工作業(yè)務(wù)上沒有或不便于進行更多的監(jiān)督與指導(dǎo)。2002年，國家檔案局、中央檔案館頒發(fā)的《全國檔案信息化建設(shè)實施綱要》，就沒有涉及干部檔案信息化建設(shè)方面的內(nèi)容；唯有2011年國家檔案局、中央檔案館印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，將《干部檔案工作條例》列進需要做好修訂準備工作的檔案工作系列文件里面。

三是機構(gòu)設(shè)置不盡合理，干部力量配備沒有完全到位。《條例》規(guī)定，縣以上（含縣）的組織、人事部門，應(yīng)建立相應(yīng)的干部檔案管理工作機構(gòu)，并負責(zé)對本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)的干部檔案工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。每管理1 000人的檔案需配備一名專職干部，有業(yè)務(wù)指導(dǎo)任務(wù)的單位，要配備相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員[3]。但從實行的情況來看，機構(gòu)設(shè)置和干部配備在某些地方、省市和單位并沒得到很好地落實，除中央組織部干部信息管理中心下面有一個中管干部信息檔案處，極少數(shù)省市縣委組織部門設(shè)有干部檔案處、干部檔案科外，絕大多數(shù)省市縣委組織部門都只是將干部人事檔案工作作為組織人事部門的一項工作職能，在干部一處、干部科等機構(gòu)下面設(shè)了一個干部檔案室。干部檔案室的工作人員不僅要按干部管理權(quán)限，分級管理干部檔案，而且要履行對本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)的干部檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)工作職責(zé)。干部檔案室不屬于編制內(nèi)的機構(gòu)，干部檔案室的工作人員處于無職無權(quán)的尷尬地位。干部檔案管理機構(gòu)的這種配置，不僅直接關(guān)系到檔案工作人員的職級待遇提升，影響干部檔案隊伍“安、專、迷”，而且直接影響干部人事檔案事業(yè)的正常發(fā)展。干部檔案室的工作人員在完成數(shù)量龐大的干部檔案管理任務(wù)后，既沒有多少時間去研究干部人事檔案工作中出現(xiàn)的新情況和新問題，也沒有多少精力去對本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)的干部檔案工作的進行領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)。干部人事檔案工作這樣一套管理工作機構(gòu)顯然與國家檔案系統(tǒng)那一套管理工作機構(gòu)相差甚遠。要靠這樣一套管理工作機構(gòu)及其弱小的檔案工作人員隊伍去完成干部人事檔案信息化建設(shè)任務(wù)，顯然不太現(xiàn)實。

四是雙管或多管單位歸誰領(lǐng)導(dǎo)沒有得到很好解決。按照《干部檔案工作條例》：“干部檔案工作，……由干部主管部門領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)”的規(guī)定，雙管或多管單位的干部人事檔案工作應(yīng)該是由其干部人事的上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，但《干部檔案工作條例》并沒有對雙管或多管單位的干部人事檔案工作歸誰領(lǐng)導(dǎo)作明確規(guī)定，導(dǎo)致在實際工作中往往會出現(xiàn)雙管或多管單位的干部人事檔案工作，其上級單位都不管的現(xiàn)象，雙管或多管單位的干部人事檔案工作處于沒有上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的狀態(tài)。

三、改革是破解干部人事檔案信息化困境的根本途徑

干部人事檔案信息化建設(shè)要走出目前所面臨的困境，既要加大信息化建設(shè)宣傳教育力度，提高干部人事檔案工作領(lǐng)導(dǎo)干部、檔案工作人員的信息化意識和信息化專業(yè)技能；也要落實檔案工作專項經(jīng)費，加大信息化建設(shè)資金投入以及干部人事檔案信息化技術(shù)研發(fā)力度；更要加大干部人事檔案工作體制改革力度，克服干部人事檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制弊端，破解阻礙干部人事檔案信息化建設(shè)順利發(fā)展的體制障礙，消除影響干部人事檔案信息化建設(shè)順利發(fā)展的制度性因素。

一是明確主管部門，強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在新修訂的《干部檔案工作條例》中，應(yīng)明確規(guī)定各級組織部門就是干部人事檔案工作的主管部門，干部人事檔案工作由各級組織部門領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)；中組部負責(zé)全國干部人事檔案工作的宏觀領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，各級地方組織部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的干部人事檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，以避免出現(xiàn)同一系統(tǒng)、部門或單位出現(xiàn)組織、人事兩個領(lǐng)導(dǎo)部門和主管部門問題以及雙管或多管單位的干部人事檔案工作主管部門缺位問題。

二是落實監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，加強宏觀管理。干部人事檔案作為國家檔案的組成部分，理應(yīng)納入國家檔案工作管理體系。在新修訂的《干部檔案工作條例》中，應(yīng)各級檔案行政管理部門通過什么方式實現(xiàn)對各級組織人事部門的干部檔案工作進行宏觀管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)做出明確規(guī)定。檔案行政管理部門除了按《中華人民共和國檔案法》執(zhí)法要求，加強對各級組織人事部門的干部檔案工作進行檢查監(jiān)督指導(dǎo)外，還應(yīng)將干部人事檔案事業(yè)的發(fā)展、干部人事檔案信息化建設(shè)、理論研究、管理機制、隊伍建設(shè)納入國家檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，落實檔案行政管理部門對干部人事檔案工作進行宏觀管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。

三是健全工作機構(gòu)，配足配強干部力量。在新修訂的《干部檔案工作條例》中，不僅要明確規(guī)定縣以上（含縣）的組織、人事部門，必須建立相應(yīng)的干部檔案管理工作機構(gòu)，而且要明確規(guī)定各級干部人事檔案管理工作機構(gòu)的職級，統(tǒng)一機構(gòu)名稱，并按管檔數(shù)量和是否有業(yè)務(wù)指導(dǎo)任務(wù)配備專職管理干部和業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員。如中組部設(shè)干部人事檔案管理局，省市組織人事部門設(shè)干部人事檔案管理處，縣處級單位設(shè)干部人事檔案管理科，管檔數(shù)量少或不需要建立機構(gòu)的單位可以設(shè)置干部人事檔案室等；在既有組織部門又有人事部門的單位或部門建立一個干部檔案管理工作機構(gòu)，集中統(tǒng)一管理本部門、本單位的干部人事檔案；縣以上（含縣）的組織、人事部門干部檔案管理工作機構(gòu)必須配備專職管理干部和業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員，管檔數(shù)量少或沒有管檔任務(wù)的單位可以配備兼職檔案工作人員。通過機構(gòu)設(shè)置和干部職級待遇提升從制度機制上解決干部人事檔案管理工作機構(gòu)設(shè)置不合理、干部人事檔案管理干部職級、待遇偏低以及檔案工作人員“安、專、迷”[1]等問題。

四是完善管理體制，優(yōu)化管理模式。各級干部人事檔案管理工作機構(gòu)按照干部管理權(quán)限集中統(tǒng)一管理干部人事檔案，并負責(zé)對本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)的干部人事檔案工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。干部人事檔案管理既可實行由組織人事部門的干部人事檔案管理工作機構(gòu)集中或相對集中管理干部人事檔案的非納入管理模式，也可實行由本單位的綜合檔案管理部門（檔案室或檔案館）集中管理干部人事檔案的納入管理模式。各單位可以結(jié)合本單位實際，選擇適合本單位情況的管理模式。實行納入管理模式的單位，其干部人事檔案要固定專人管理，業(yè)務(wù)工作要接受本單位組織人事部門的領(lǐng)導(dǎo)和上級有關(guān)業(yè)務(wù)部門的檢查指導(dǎo)[3]。

[1]中共中央組織部.關(guān)于進一步從嚴管理干部檔案的通知[Z].2014-06-12.

[2]國家檔案局.國家基本專業(yè)檔案目錄：第一批[Z].2011-10-14.

[3]方德生.干部人事檔案工作理論與實踐[M].北京：光明日報出版社，2013.