英國PPP模式發展特點、主要監管措施及對我國的啟示

孫欣華

（中國人民銀行濟南分行，濟南 250021）

一、英國PPP發展歷程及運行機制

英國PPP模式發展大致分為兩個階段——PFI階段和PF2階段。英國最早的PPP模式運用于保障性住房領域。1992年，英國首創PPP的典型模式——私人部門融資計劃（PFI，Private Finance Initiative），具體運作全部由私人部門完成。2013年3月末至2014年3月末，累計完成PFI項目728個，671個處于運行階段，項目資本支出合計566億英鎊。項目主要涉及學校、醫院、公路、監獄、住房、廢物廢水處理設施等領域。項目運營期限整體較長，截至2014年3月末，英國運營期限在20—30年之間的項目合計占比為74.45%。

（一）PFI模式：具體運作全部由私營部門完成

PFI項目通常由三部分主體構成：公共授權當局，負責實施政府采購的公共部門委托人；私營部門，是項目組織運行的核心，負責對項目進行經營和管理；第三方資助，即股東、貸款銀行以及債券持有者等。

PFI模式下，PPP項目運行程序一般可以分為：立項與可行性研究→項目采購→項目建設和運營→移交。立項與研究階段，發起人以財政承負能力為重要考量要素對實施PFI項目的可行性進行評價并形成經營狀況草案，呈報上級主管部門或地方政府PFI小組核準。項目采購階段，發起人在歐共體公報刊載招標訊息，通過招標確定項目開發主體。確定中標人后，政府提出對整個項目采購符合經濟價值的說明，并從技術、財務、法律等角度審查項目主體的開發能力，與項目主體建立和完善合同條款，明確政府和私人部門在合同中的權利和義務，經核準后完成簽約。簽約完成后進入項目建設階段，私營部門承擔全部成本，負責籌措資金、組織設計、確定承包商施工、聘請項目監理、運營管理項目等，由政府根據項目實施、運營標準的完成度對私人部門予以償還。如果項目建設水準未在規定時間內有所提高，公共部門當局通常有權終止合同，按適當份額補償私營部門，并取得工程的所有權。移交階段在項目完成后，私營部門辦理轉移、清算等事宜，公共項目由政府接管運營。

（二）PF2新模式：政府參股投入部分資本金

1.股權融資模式。鑒于私人投資難以利用高杠桿率獲得資本市場融資，同時為降低私人資本股權融資的高額回報，英國政府在PF2模式中，要求提高資本金比例，政府資金在股本金中以小股東的方式進入，緩解私人投資者的融資壓力，發揮私人資本的專業能動性，并使政府的風險降到最低。

2.改進招標流程。英國PF2模式中對項目采購流程進行改良，主要通過三方面措施提高項目招標效率。一是推行集中招標，即主要依托中央部門的專業力量進行采購，如IUK（英國基礎設施局）等；二是推行采購流程化、簡單化和標準化，推廣使用PF2標準合同和規范文本；三是啟動政府能力建設培訓計劃，在未來只有通過該學院的強化培訓計劃的人士，才有資格領導大型政府項目。

3.提高信息透明度。政府要求私營部門提供實際的和預測的凈資產收益率，用于信息發布；及時披露未來PF2項目產生的負債情況，為項目發包方提供必要信息，使納稅人相信項目的VFM（Value for Money，金錢與價值等價）能達成。對項目資金的使用情況適當公開、在項目公司董事會中引入政府和相關代表的觀察員制度，滿足公眾對私人承包商信息需求。

二、英國PPP的主要監管措施

1.完善法律體系

英國政府沒有專門針對PPP模式的法律，但《公共合同法》（The Public Contracts Regulations 2006）和《公用事業單位合同法》（The Utilities Contract Regulations 2006）是確立PPP運作最重要的兩項制度，具體還有《關于公私協作的新指引：公共部門參股PF2項目的條款磋商》《PFI/PPP采購和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》等細項規范性文件。

2.成立專業機構，實施三級管理

一是成立專業機構進行規范管理。1992年英國政府推動民間投資提案制度，1997年設立專門機構組織和協調相關事宜，2000年設立合作伙伴關系組織（Partnerships UK，簡稱PUK）專門從事公共部門PPP項目，2011年財政部設立基礎設施局全面負責PPP工作。二是三級管理機構共同負責PPP運作。財政部負責制定政策及批準綱領；英國合伙經營機關向公共部門提供私營機構專門知識及資源，并協助公共部門落實PPP重要項目；公私營機構合作署（由地方政府撥款成立的機構）向由地方政府協會委任的董事局問責，并為發展公私營機構合作地方機關提供支持。

3.確立完善的評價制度

2004年英國財政部公布《資金價值評估指南》《定量評價用戶指南》。其中，《評估指南》作為推動公共部門成本比較的重要方法，對物有所值評價方法（Valuefor Money，VFM）的評價程序做出標準化規定；《用戶指南》幫助采購當局評價項目資金價值并做出決策。

4.明確政府部門和私營部門合作模式

一是在選擇私營部門過程中引入競爭機制，促進公私雙方利益雙贏。二是是建立多種公私伙伴關系模型，除常用的DBFO（設計—建設—融資—運營）公私伙伴關系模式外，還發展了如DBFT（設計—建設—融資—移交）、BOT（建設—運營—移交）、BOO（建設—運營—擁有）等模式。

5.引導金融機構為PPP提供長期限、低成本資金支持

英國金融市場競爭充分，銀行和資本市場都可提供固定利率的長期融資，期限最高可達40年，最低利率為國債利率加75個基點，有效促進了PPP發展。如2007年11月，莊園醫院（Manor Hospital）項目完成融資，其中就包括金融服務管理局（FSA）擔保的1.6億多英鎊33年期債券、1 500萬英鎊期限可變債券，FSA信用級別為AAA級，利率僅比國債利率高93.2個基點。

三、對我國的啟示

1.加快完善PPP工作機制、配套政策、法律等制度建設

我國現行與PPP相關的法規政策多為部門規章或者地方性法規，權威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾。為此，建議由中央政府出臺PPP項目的評價標準及適用范圍，對現行法規政策進行梳理，消除制度障礙，進一步明確PPP項目操作規則，包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等環節，使地方政府在基建等領域運用PPP項目時有據可依，規范和降低公共項目的政策風險和投資風險。

2.建立政府與私人部門間合理的風險共擔機制和利益分配機制

PPP項目投資工期長、金額大、不確定因素多、風險高，無論由公共部門還是私方單獨承擔，都對項目實施不利。為保證PPP項目成功實施，必須在公共部門和私方之間合理分擔風險。一是風險共擔機制。雙方都需要充分了解、預測項目未來風險并提出應對方案，對于不可預知的風險需要設定相應調節機制。政府部門主要承擔法律風險、政策風險、最低需求風險等；私人部門主要承擔項目設計、建造、財務和運營維護風險；不可抗力等風險由雙方合理共擔。二是利益分配機制。公私雙方應充分協商，就合同中的利益分配問題達成共識，以規避合作過程中因利益分配不均而產生的風險；同時，還應能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案，以調動PPP項目雙方的積極性。

3.加快機構和人員隊伍建設，推進PPP運作專業化

PPP運作業務流程復雜，涉及財務、金融、法律等諸多方面，專業化程度高。同時，建立全國性的PPP監督管理機構對推廣PPP模式至關重要。因此，應適度增強PPP模式監管機構的獨立性，制定相應的政策，建立各級政府機關聯合促進體系，制定通用PPP項目實施規范，積極開展辦理人員培訓課程等，促進私營部門以PPP模式參與城市基礎設施建設。

4.簡化PPP項目審批程序，建立和完善信息公開制度

考慮到PPP項目涉及財政、規劃、土地以及主管行業等主管部門，項目審批仍需經過較為繁雜的審批流程，在風險得到控制的前提下，應考慮進一步簡化PPP項目審批流程。此外，應加強PPP項目招投標、投資建設和后期運用保障等信息的披露，如效仿PPP項目采購的信息預通知需要在歐盟官方期刊上發布廣告，確保有興趣的投標人均能夠獲知有關事項，保證參選的人數實現充分競爭，保障公共產品和服務保值保量的供給。

5.加快設立國家PPP基金

PPP基金主要作用是通過股權投資解決項目初期資金困難，同時起到撬動社會資本的作用，并尋找適合的PPP項目。建議由財政出資，設立PPP基金和項目開發基金，該基金可以通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善后擇機退出。

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