關于農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實踐與思考

馬德華

（四川省瀘州市龍馬潭區農林局 農經站，四川 瀘州 646000）

摘 要：2012年9月，龍馬潭區作為先期試點縣區開始了農村土地承包經營權確權登記工作。通過確權登記頒證，給農地辦好“身份證”，給農民吃上定心丸，這是明晰土地承包經營權屬、化解紛爭的根本措施，對推動農村經濟社會持續健康發展，具有十分重要的意義。

關鍵詞：土地承包；確權登記；權屬糾紛

中圖分類號：F301.22 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）20-0051-02

一、龍馬潭區確權登記頒證工作概況

龍馬潭區幅員面積約334平方公里，轄12個鄉鎮街，其中農業鄉鎮9個，農業村（社區）64個，是瀘州市的主城區之一。截至2015年5月，全區農村土地確權工作完成了新建機房并搭建涵蓋區、鄉鎮二級的農村土地承包信息數據庫和農村土地承包經營權確權管理信息系統平臺工作；同時區域內 57個村（社區）全面開展了確權登記工作，完成確權登記外業調查的村民小組1 246個，占可開展土地確權村民小組數的97%。其中，確權到農戶的村民小組1 012個，進行集體登記的村民小組234個。全區已完成確權公示的村民小組共1 002個，占可公示村民小組數的80.42%。現正對已完成確權公示的鄉鎮開展頒證前到戶核對、完善土地承包合同及登記簿資料工作。龍馬潭區農村土地確權登記工作開展近3年，雖然取得了階段性的工作成效，但也存在不少問題。

二、龍馬潭區確權登記頒證工作存在問題

（一）涉及規劃區頻繁征占地，鎮、村干部有顧慮

區內的魚塘、安寧、羅漢、石洞等鄉鎮地處城郊，近年來隨著城鎮化建設發展，征占地較頻繁。確權登記頒證后，農民的土地承包經營權必然較以前更加完善、清晰，農民真正實現對土地承包經營權物權化管理，也為農民維護土地承包合法權益提供了原始依據和物權保障。鑒于此，涉及規劃區范圍的鎮、村、組干部對確權登記頒證工作都有顧慮，擔心確權后對今后征地工作帶來困擾。

（二）歷史遺留問題同法律法規對確權頒證的約束沖突

二輪土地承包以來，留下了較多遺留問題，如部分村組違背《農村土地承包法》的規定，仍按“增人增地、減人減地”的村規民約老辦法調整承包地；如有的農戶因進城務工或不愿承擔農稅提留，二包時自愿將承包地退回村民小組的在本次確權工作中又想要回原承包地；二包到戶時習慣面積差異過大，不同意按每戶實測面積確權頒證到戶，要求按人均面積確權頒證，多出的實測土地面積要登記給集體等問題。面對這些紛繁復雜的具體問題，需要村、組干部按照法律法規和有關政策向農戶作大量深入細致的協調工作。但在實踐中，有些負責此項工作的村組干部，甚至是鎮干部，沒有按要求做足工作，導致技術作業公司人員遲遲不能進場，或是進場后由于農戶不認可做了很多無用功。

（三）人地矛盾十分突出，多次征地后需作相應調整

該區二包時村民小組1 455個，隨著城鎮化發展建設，后續有86個原村民小組被統征。因城市規劃建設涉及多次部分征占地的村民小組更多，人地矛盾十分突出。很多村組存在因多次征占地導致農戶人地不均要求調整土地后再確權（如石洞鎮河咀村、特興鎮奎豐村）；征占地的村民小組中存在部分人要確權，部分人不愿確權，意見分歧大，協調工作做起來很困難；自己掏錢購買養老保險就地農轉非的要求確權而不被其他村民認可等問題。這給確權工作全面推進帶來較大難度。

（四）外出人員多，土地權屬確認很難及時落實

從村、組反映的情況看，很多村民小組有近1/4農戶舉家外出，部分村民小組有半數以上農戶舉家外出，戶主常年不在家，無法聯系，無法處理；在家的大多為老人，他們中有的不識字，有的歲數太大，導致原承包地的指認、公示確認找不到人簽字，有的甚至無法聯系到人。

（五）委托他人指界有出入，公示不認可

從部分已進行確權公示的村組了解到，一些外出打工的農戶圖省事，在組長通知到場指界時，隨便委托他人代指自己的承包地。因委托人對土地四至界限不明確而指認錯誤，公示時農戶才發現有問題，于是要求作業公司人員重新勘界。

三、龍馬潭區確權登記頒證工作實踐探索

（一）關于共有人問題

確權工作開展前，一般認為以承包農戶二包時的承包地人員或現擁有承包地的人員確定為共有人應比較合乎民意。按照 “三個階段、九步工作法”，龍馬潭區在第一階段的動員培訓時，通過深入試點村組宣傳發現，由于本區很多鄉鎮地處城郊，優勢明顯，土地潛在收益大；同時，由于人多地少的客觀現狀，人地矛盾十分突出。表現出來就是很多家庭二包以來都存在新增人口無地的現象，而討論只將有地人員確為共有人，立即有相當部分農戶明顯抱有抵觸情緒。經廣泛征求承包農戶的意愿，再結合各村群眾大會和議事會反饋回來的意見，龍馬潭區及時調整，統一按“農業家庭戶為單位，其共有人為該家庭現有的全部人員。即家庭現有人員中，不管是否在二輪承包時劃有承包地均為該家庭土地承包經營權 的共有人。”這樣一調整便消除了很多農戶心中的隱憂，積極配合工作組人員，提供自己的戶籍信息資料。

（二）關于離異婦女承包地權屬問題

實踐中常常會遇到此類問題。諸如，婦女離婚后嫁到另一個村去了，現在新居住地沒有分到地，原來在夫家有承包地，現在想要叫夫家分一份承包地給她，夫家又不同意簽分戶協議，也不明確具體地塊，鄉鎮、村組不好操作。為此，龍馬潭區一方面組織人員到鄉鎮、村組進行相關政策宣講，結合實例，再次普及土地承包法，對個別涉例群眾曉之以理，推心置腹擺道理，直陳侵害婦女權益的利害關系。另一方面，出臺指導性處理意見提供給開展土地確權的鎮、村、組工作人員參考。即離婚后再婚的，其戶口已遷出本集體經濟組織又在新居住地的集體經濟組織分得了承包地的，原集體經濟組織應當收回原承包地；如果在新居住地的集體經濟組織未分得承包地的，除本人自愿放棄承包地外，原集體經濟組織不得收回其承包地，并依法進行登記發證。承包期內，農戶夫妻離婚，雙方辦理了戶口分割手續，要求分割承包地的，只要離去方戶口未遷入設區的市轉為非農業戶口的，應準許辦理承包地分割手續，發包方按分割后的承包地進行登記發證。endprint

（三）關于歷史遺留糾紛問題

農村土地承包經營權確權登記頒證，讓廣大農民認識到了土地的價值，由此而來的矛盾糾紛上訪不斷增多并呈上升的趨勢。很多鄉鎮都存在這樣的歷史遺留問題：在土地承包法實施以前，因提留農稅高，個別農戶為了不交提留統籌，把地交回集體（沒有書面申請的）。現在開展確權頒證工作了，農戶便說村民小組在他不知道的情況下強行收了他的地，要求索回原承包地并確權。針對此種情況，為不激化矛盾，龍馬潭區仍是從兩方面做工作：一方面抓政策法規宣傳；另一方面調動村民小組議事會的主觀能動性，由他們充分討論形成議事會決議，再來妥善處理此種糾紛。個別涉及農戶在議事會成員還原的事實真相面前，最后接受了議事會決議，不再上訪。龍馬潭區工作指導組結合本次確權中發生的諸如此類的糾紛上訪例子，向各鄉鎮、村（社區）干部現身說法，指出“不按要求召開土地確權村民會議、將承包地直接進行集體土地登記”，就等于給今后工作埋下了隱患。它將給后續經辦此業務的工作人員帶來極大困擾。通過耐心講解，使先前對土地確權工作抱消級想法的鄉鎮、村（社區）干部的思想有了較大轉變。

（四）流轉土地權屬問題

在實踐中發現，有些農戶由于在外打工或經商的原因，無力耕種自己的承包地，而有人愿意來流轉土地進行規模經營，本是兩全其美的事，但部分農戶出于顧慮，寧愿讓地閑置，也不進行流轉，給流轉經營者帶來了新的擔憂。為此，龍馬潭區專門就自愿整社或整村土地全部流轉的問題出臺指導性意見：整社或整村進行的土地流轉一般都是租賃或入股形式，發包方和承包方的承包關系不變，應按照流轉前的承包經營情況予以確權。吃了定心丸，農戶敢于流轉，也敢于規模經營了。

四、規范推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作的建議

（一）高度重視，加強領導

農村土地承包經營權確權登記工作是一項政策性強、工作量極大的全新工作，是新形勢下穩定農村土地制度、促進規模經營、化解農村社會矛盾的基礎工作。沒有各級黨委、政府的高度重視和統一領導，沒有各相關部門的配合支持是難以完成的。

（二）夯實細節，減少糾紛

農村土地承包經營權確權登記頒證不僅是對現有土地承包關系的鞏固和完善，還是強化農民對承包地的占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能等各項財產權利的有效實現途徑，是一項關乎農民切身利益的民生工程。這就要求確權頒證工作必須做細做實才能最大程度減少紛爭，得到農戶的認可。從實踐情況出發，建議：（1）作為實施主體的縣區主要應做好確權相關法律法規政策方面的宣傳、指導、咨詢服務。（2）負責土地確權的鎮、村干部應準確理解和把握政策界限，面對面向群眾作好解釋，打消個別群眾的心結，妥善解決工作中出現的矛盾糾紛。（3）提高農戶的主觀能動性，積極參與確權頒證工作。這是有力推動工作進展，也是較大程度避免未來產生糾紛隱患的關鍵。（4）檔案管理與確權工作同步推進。農村土地承包經營權確權登記檔案是確權登記工作過程形成的原始記錄，是調處農村土地承包經營權糾紛、依法維護農民土地承包權益的原始依據。作為農村土地承包經營權確權登記工作的重要部分，鎮、村（社區）要高度重視檔案資料收集、整理工作。對于因涉及國家征占地的原因和農戶自愿要求將土地登記為集體的或者自愿不確權的，各鄉鎮、村（社區）要收集好相關的第一手原始印證材料，以便統一歸檔保存。從目前的情況看，大部分鄉鎮還需進一步完善。

（三）運用成果，促進規范

以本次農村土地確權登記為契機，根據登記過程中形成的影像、圖表和文字等材料成果，按照統一的標準建立農村土地承包信息數據庫和農村土地承包管理信息系統，實現農村土地承包管理信息化。積極探索多種形式的土地流轉方式，強化農村土地流轉規范化管理。加快農業適度規模經營，推進城鄉統籌發展。

總之，農村土地承包經營權確權登記頒證是一項不能一蹴而就的工作，必須夯實基礎，才能真正做到確實權，頒鐵證。

參考文獻：

[1] 農業部辦公廳關于印發《農村土地承包經營權登記試點工作規程（試行）》的通知，農辦經[2012]19號.

[責任編輯 仲 琪]endprint