關(guān)于促進西部地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的財政政策探析

烏曉琳

【摘 要】改革開放以來，尤其是隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展逐步成為了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的重點。自建國以來，西部地區(qū)經(jīng)歷了三次改革，第一次是“一五”、“二五”建設(shè)計劃階段，該時期主要以重工業(yè)發(fā)展為主，由于沒有注意到環(huán)境保護方面的問題，給環(huán)境發(fā)展帶來了極大的破壞；第二次改革出現(xiàn)在上世紀(jì)80年代，出現(xiàn)了工業(yè)化生產(chǎn)的重復(fù)過程，造成了一定的惡性循環(huán)；第三次是隨著鄧小平梯度發(fā)展戰(zhàn)略提出的，力圖通過東部地區(qū)的發(fā)展來帶動西部地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的公平發(fā)展。但是，近年來西部地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展卻出現(xiàn)了一些問題，包括資源利用率差、資源開采過程浪費、水土流失嚴(yán)重等，亟須財政政策的扶持，來更好地帶動和諧、健康和長效發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】西部地區(qū) 經(jīng)濟 可持續(xù)發(fā)展 財政政策

我國的西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西等省、自治區(qū)。這部分地區(qū)由于農(nóng)村人口基數(shù)大、基礎(chǔ)設(shè)施比較落后、生態(tài)環(huán)境脆弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、城市化過程緩慢等問題，嚴(yán)重抑制了自身的發(fā)展。而財政政策是指國家在經(jīng)濟理論和稅收理論等的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家的政治經(jīng)濟發(fā)展形勢等提出的，雖然不同的財政政策作用不同，但基本上都是用來促進社會發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟繁榮的，具有一定的價值。本文就在對財政政策探究的基礎(chǔ)上，針對目前我國的西部地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，嘗試提出了幾點淺薄的應(yīng)對政策，以期為西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展貢獻一份力量。

1 西部地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)存的問題

1.1 經(jīng)濟發(fā)展差距大，農(nóng)村問題突出

雖說國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，西部地區(qū)的經(jīng)濟得到了較快的發(fā)展，但是問題也層出不窮。首先是經(jīng)濟發(fā)展不平衡，尤其是一些自然環(huán)境比較惡劣、地理位置比較偏僻的地區(qū)，長時間以來處于國家開發(fā)的邊緣位置，導(dǎo)致和其他省份之間的差距越來越大；其次是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，第二、三產(chǎn)業(yè)有明顯落后的趨勢；然后是農(nóng)村貧困問題比較突出，尤其是一些高寒山區(qū)、沙漠地區(qū)等，例如據(jù)2001年相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)貴州省仍有1532萬人處于貧困線以下；最后是城鎮(zhèn)化建設(shè)過程比較緩慢，缺乏專門的資金支持，再加上很多農(nóng)村人口思想守舊，依然把土地作為生活的基本保障，缺乏進入城鎮(zhèn)化城市的勇氣和決心，很多時候只能使城鎮(zhèn)化過程成為一種形式化的存在。

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢

首先西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是制約西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，雖說目前的交通、能源、水利等都得到了普遍的改善，但是與稍發(fā)達地區(qū)相比，還是具有一定的差距，例如貴州省依然沒有大型的水庫，200多萬人還面臨著飲水問題；其次是資源短缺，再加上缺乏技術(shù)，導(dǎo)致西部開發(fā)的過程中困難重重；最后是缺乏先進的科學(xué)技術(shù)和優(yōu)秀的人才，鑒于西部地區(qū)自然環(huán)境的惡劣，很多人才都不愿意來此工作，也就難以掌握到先進的技術(shù)，只能使得發(fā)展越來越緩慢。

1.3 生態(tài)脆弱，無法抑制惡性趨勢

西部地區(qū)的水土流失、生態(tài)退化等現(xiàn)象還是比較嚴(yán)重的，例如目前新疆山區(qū)的草場覆蓋率就呈逐步降低趨勢，天然草地面積的退化已高達85%左右，植被在保護水土流失方面的作用被大大弱化了，一系列環(huán)境問題也相繼出現(xiàn)；當(dāng)然，即使在自然植被保護較好的地區(qū)，例如四川、云南、貴州等，也常常會出現(xiàn)干旱、泥石流等其他自然災(zāi)害，可以說情況十分嚴(yán)峻。因此西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境主要有以下兩方面的特點：一是存在整體惡化的趨勢，即使部分得到了整治，如果沒有長久有效的治理方案，也依然無法扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀；二是生態(tài)系統(tǒng)比較單一化和脆弱化，這主要是因為西部地區(qū)的人們一直以來過于依賴天然的環(huán)境，不善于做出變化和調(diào)整，再加上近年來，樹木砍伐、非法狩獵動物等行為比較猖狂，嚴(yán)重威脅到了生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)功能，造成了一定程度上的惡性循環(huán)。

1.4 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未及時優(yōu)化和調(diào)整

首先西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟特征和資源性經(jīng)濟特征比較明顯，通過2010年的調(diào)查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，西部十二省區(qū)市的第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比例為13.1：50.0：36.9，相較于國家10.1：46.8：43.1的比例來說，第一產(chǎn)業(yè)的比重明顯過高，而第三產(chǎn)業(yè)的比重卻相對要低的多。其次人口就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，普通勞動力所占比重太大，一方面是國家或政府等忽略了對現(xiàn)有勞動力的培訓(xùn)，另一方面也是西部地區(qū)吸引力欠缺，很難吸引到比較優(yōu)秀的人才，這就導(dǎo)致西部地區(qū)在發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)等的過程中，不僅基礎(chǔ)設(shè)施不達標(biāo)，而且還沒有相應(yīng)的技術(shù)和人才扶持，很難實現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。最后是缺乏資金的支持和輔助，一方面是民間流動資金在使用的過程中，受到的限制因素比較多，與企業(yè)資金相比，根本沒有競爭力；另一方面是國家的財政投融資機制不完善，沒有建立專門的機構(gòu)，也沒有設(shè)立多樣化的集資渠道等，這就很難保證西部地區(qū)開發(fā)過程中的建設(shè)質(zhì)量。

1.5 城市化過程緩慢

首先西部地區(qū)在城市化的過程中，資金儲備不足，再加上國家的政策尚不成熟，難免會出現(xiàn)各種問題，例如煤炭、天然氣、水能、生物等基礎(chǔ)資源配備不到位，與城市化過程差距較大。其次整體帶動水平比較落后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等發(fā)展不平衡，尤其是很多地區(qū)自然環(huán)境比較惡劣，農(nóng)業(yè)化發(fā)展受到種種限制，試圖進行工業(yè)化的過程中，也沒有相應(yīng)的政策扶持，只能是在沒有整體規(guī)劃的前提下，盲目發(fā)展，抑制了城市化過程。最后是城市化過程覆蓋率低，出現(xiàn)了嚴(yán)重的地區(qū)不平衡性，例如烏魯木齊的GDP僅占新疆地區(qū)的24.6%左右，而貴陽省僅占到了全省的25%左右，這些省會城市都沒有得到較好的發(fā)展，也就難以起到帶動作用，導(dǎo)致很多小城市僅靠自身的動力難以實現(xiàn)持續(xù)化發(fā)展。

1.6 教育文化等社會事業(yè)發(fā)展不完善

首先是西部地區(qū)的教育事業(yè)，教育是一個地區(qū)發(fā)展的根本，是促進國家長治久安的主要因素，因此可以說掌握了教育，就是掌握了發(fā)展命脈。而目前西部地區(qū)的文化館、圖書館、書店等覆蓋率比較低，遠遠落后于國家平均水平，例如2010年西部十二個省市自治區(qū)的普通本專科學(xué)校僅有564所，競爭力相對較低。其次是西部的科技事業(yè)，鑒于西部特殊的地理位置，很少有人愿意扎根在這里，因此西部地區(qū)人們的綜合素質(zhì)和科學(xué)素養(yǎng)等普遍偏低，很難達到中東部的水平，再加上人才的缺乏，導(dǎo)致西部地區(qū)科技事業(yè)發(fā)展創(chuàng)新力的缺乏，逐步拉開了與其他地區(qū)發(fā)展的差距。然后是西部的文化事業(yè)，一方面文化事業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，另一方面經(jīng)濟發(fā)展對文化事業(yè)也具有長效的引導(dǎo)和促進作用。但是西部的文化事業(yè)發(fā)展卻明顯存在計算機、信息網(wǎng)絡(luò)等硬件嚴(yán)重不足的劣勢，也存在了技術(shù)人員、文化活動等軟件缺乏的現(xiàn)象，難以走出落后的局面。最后是西部地區(qū)的衛(wèi)生事業(yè)，衛(wèi)生事業(yè)不僅代表了一個地區(qū)的形象和面貌，也直接關(guān)系到了人們的健康問題，因此衛(wèi)生事業(yè)的落后在很大程度上抑制了地區(qū)的發(fā)展水平。

2 西部地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的財政政策解析

2.1 制定和執(zhí)行西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財政支持政策

城鎮(zhèn)化水平是一個國家發(fā)展的重要標(biāo)志，也是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟水平的重要指標(biāo)，因此對西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)制定專門的財政支持政策很有必要。首先西部地區(qū)應(yīng)該設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)的財政專項基金，一方面用來改善城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，另一方面用來提高對農(nóng)村人口的吸引力，即爭取幫助西部地區(qū)開發(fā)選擇最合適的地點和最完善的設(shè)備；其次從政策上鼓勵農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，可以利用財政資金，在住房、土地、經(jīng)營，甚至子女上學(xué)等方面給予農(nóng)村人口一定的優(yōu)惠，這樣城鎮(zhèn)化建設(shè)才會落到實處，財政資金的利用也更有價值；然后是做好農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)以后的后續(xù)工作，以便更好地克服農(nóng)村人口的恐懼和膽怯心理，給予他們克服困難的勇氣，力爭使他們更快地適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，促進城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程，當(dāng)然這都需要財政基金的大力支持；最后是要綜合考慮西部地區(qū)的人口組成和民族風(fēng)情等，應(yīng)該拿出一部分財政資金對多元化的文化進行保護，例如對西部地區(qū)很多少數(shù)民族語言、服飾、生活習(xí)慣的保留等，這樣在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，才能更好地保障各民族的繁榮和富強，實現(xiàn)真正意義上的國富民安。

2.2 制定和執(zhí)行促進西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)建設(shè)的財政政策

首先國家和政府應(yīng)該在財政稅收政策的基礎(chǔ)上，大力支持和鼓勵很多企業(yè)、產(chǎn)業(yè)等向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，一方面可以給予該部分企業(yè)、產(chǎn)業(yè)稅收減免的政策，另一方面還應(yīng)該給予一定的資金支持，這樣在引進企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的同時，也引進了先進的基礎(chǔ)設(shè)施和相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)，更好地提高了勞動力的利用率。其次要在財政政策的基礎(chǔ)上，提高人才和技術(shù)的利用率，更合理地利用資源。這就要求使用財政政策來提高科研經(jīng)費，改善科技人員的工作環(huán)境、提高他們的福利待遇等，即最好能夠在最大程度上做到“多勞多得，少勞少得”的基本原則，極大地提高科技人員的工作積極性和主動性。當(dāng)然，也不能忽視對普通勞動者的鼓勵和支持，畢竟在促進最廣大勞動者科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德素質(zhì)提高的基礎(chǔ)上，才能滿足西部地區(qū)全面發(fā)展的基本要求。最后是建立西部地區(qū)科技發(fā)展基金，推動科學(xué)技術(shù)的進步，以便為一些重大科技攻關(guān)項目提供足夠的經(jīng)費支持。借鑒發(fā)達國家的有關(guān)經(jīng)驗，筆者建議該部分基金除來源于財政扶持之外，還可以鼓勵有能力的社會團體、企業(yè)或個人等進行捐款，以便擴大資金的來源，保障資金的數(shù)量。

2.3 制定和執(zhí)行加大西部地區(qū)資源和環(huán)境保護的財政政策

資源節(jié)約和環(huán)境保護是當(dāng)今社會的主題，也是西部大開發(fā)面臨的主要問題之一。一方面要求西部地區(qū)得到最大程度的開發(fā)，另一方面則又要求西部地區(qū)的資源和環(huán)境盡可能地得到保護，避免進入“先污染后治理”的老套路，可謂是發(fā)展的一大障礙。首先要認(rèn)真研究西部各地區(qū)的土壤、水源、生物多樣性等，并制定專門的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和保護方案，設(shè)立專門的財政基金，當(dāng)然，對于能促進西部地區(qū)發(fā)展的其他環(huán)境和資源等的信貸活動，也要提供一定的財政貼息。其次開征環(huán)境保護稅，即針對不同企業(yè)的碳排放量、廢水處理程度、環(huán)境危害程度等，設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境保護稅。這樣一方面能夠減少對環(huán)境的保護，另一方面還可以增加財政資金的來源。然后是建立生態(tài)補償基金，主要通過較發(fā)達地區(qū)的利稅補助和國家基金補貼等，擴大生態(tài)補償基金的來源，必要時還可以設(shè)立專門的生態(tài)補償基金彩票，做好西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護屏障。最后是制定鼓勵生態(tài)移民的財政政策，鼓勵更多貧困地區(qū)或欠發(fā)達地區(qū)等的人民敢于走出來，遷移到第二、三產(chǎn)業(yè)等發(fā)展較好的地區(qū)，既保持了生態(tài)環(huán)境，又進一步促進了城鎮(zhèn)化水平。

2.4 及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，多渠道籌集發(fā)展資金

對于西部地區(qū)開發(fā)來說，資金當(dāng)然是越多越好，但是國家財政支出是固定的，這就需要及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，力爭從更多渠道獲得發(fā)展基金。首先是積極推動經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，一方面對于收費路段、自來水廠、污水處理等項目，盡可能采取財政投融資的方式進行建設(shè)，必要時也可采取招標(biāo)的方式選擇投資企業(yè)，賦予中標(biāo)企業(yè)經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、建設(shè)等多方面的權(quán)利。其次允許和鼓勵民間資金的流動，凡是在政策和法律允許范圍之內(nèi)的投資領(lǐng)域，都允許民間資本和企業(yè)等擁有平等的投資機會，甚至還可以對民間資本進行一定的放寬政策，逐步提高民間資金在西部地區(qū)開發(fā)過程中的地位和作用。最后是不斷加強和完善財政投融資機制的建設(shè)過程，一是建立回報穩(wěn)定、風(fēng)險較小的信托投資公司，調(diào)動民間資金和企業(yè)資金的積極性；二是建立民間信用擔(dān)保機構(gòu)，給予普通民眾投融資的信心；三是發(fā)行地方政府債券，提供更加多樣化的資金來源。

2.5 加大中央的撥款力度和強度，提高城市化過程

自2000年國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，《中國農(nóng)民扶貧開發(fā)綱要》等政策也相繼出臺，較好地對西部地區(qū)進行了財政轉(zhuǎn)移支付政策。尤其是近幾年來，財政轉(zhuǎn)移支付政策的力度有不斷增大的趨勢，在很大程度上改變了西部落后的經(jīng)濟狀況，但是還需要國家政府的繼續(xù)扶持和個人的繼續(xù)努力等。首先應(yīng)該按照西部地區(qū)自然環(huán)境的艱苦程度、經(jīng)濟發(fā)展的水平、地區(qū)主要的生產(chǎn)功能等對其進行財政困難等級的劃分，并輔助相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，盡可能地達到各地區(qū)的公平化發(fā)展，促使西部各地區(qū)都進入到小康化生活水平。其次是進一步加大專項撥款力度，以便實現(xiàn)西部地區(qū)的跨越式發(fā)展。例如對處于大江大河水源發(fā)源地處的地區(qū)，這時候生態(tài)發(fā)展是首要任務(wù)，就需要一部分資金專門用來補償生態(tài)；而對以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為主的農(nóng)村地區(qū)，則要設(shè)立專門的城鎮(zhèn)化建設(shè)專項基金，以求不斷提高城市化過程。最后是對西部地區(qū)實行有差別的稅收政策，提高所得稅的地方稅收比例，以便具有更雄厚的資金實力，提供更優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，更好地履行地方政府的職能。

2.6 促進教育文化等特色事業(yè)發(fā)展，不斷優(yōu)化升級財政支持政策

西部地區(qū)的快速發(fā)展，重點在于如何構(gòu)建良好的特色事業(yè)，調(diào)整傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，這樣才能取得更長遠的發(fā)展。首先是促進西部地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展，一方面要求在尊重科學(xué)事實和學(xué)生發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，增設(shè)相應(yīng)的教育設(shè)施，優(yōu)化不同階段學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境，同時還應(yīng)實施財政輔助政策，以此來吸引優(yōu)秀的教師，傳授給學(xué)生先進的學(xué)習(xí)方法和科學(xué)知識。其次是促進西部地區(qū)科學(xué)事業(yè)的發(fā)展，尤其是加快西部地區(qū)的工業(yè)園和產(chǎn)業(yè)園等的建設(shè)，提高建設(shè)過程的標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造更加優(yōu)異的條件。一方面是要在西部地區(qū)自身發(fā)展的基礎(chǔ)上，利用財政資金的推動作用，建立循序漸進的過程，形成西部地區(qū)自身的特色；另一方面是設(shè)立專門的部門，成立專門的基金會，培養(yǎng)一批有實力、有道德、有素質(zhì)等的新型人才。然后是促進西部地區(qū)的文化事業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展，即通過村民居委會的宣傳、村民大會等的形式，不斷給民眾灌輸文化知識，逐步提高他們的文化水平，摒棄傳統(tǒng)文化中落后守舊的部分，這樣能夠更好地提高人民大眾的生產(chǎn)意識和銷售模式等，提高各項效益的同時，也相應(yīng)節(jié)約了財政資金的投入，促使財政資金真正用到實處。最后是促進西部地區(qū)的衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，即大力發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)等的第三產(chǎn)業(yè)，這樣能夠在源頭上減少衛(wèi)生污染。此外，國家和政府等還應(yīng)該設(shè)立專門的財政政策，確保對新型工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等的支持作用，促使西部地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨I(yè)化生產(chǎn)為主的地區(qū)，以求不斷跟上時代發(fā)展的步伐。

3 結(jié)語

綜上所述，促進西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，不應(yīng)該固定于傳統(tǒng)的套路，還應(yīng)該結(jié)合西部特殊的環(huán)境和人文風(fēng)俗等，堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路。而財政政策作為國家宏觀調(diào)控的主要手段，確實在促進西部經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的過程中起到了積極的作用，例如提高城鎮(zhèn)化水平、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進生態(tài)環(huán)境保護等。當(dāng)然，財政政策并不是萬能的，并不能解決西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中所有問題，這就需要國家和政府等合理運用財政和法律等手段，企業(yè)和團隊等嚴(yán)格要求自己，個人堅持為經(jīng)濟發(fā)展貢獻一份力量等，才能更好地促進西部地區(qū)的長效發(fā)展。

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