利益相關(guān)者視角下的水電移民項目CRSF安置模式研究

程中華 周海慧 王瑞

（中電投云南國際電力投資有限公司，云南昆明 650228）

利益相關(guān)者視角下的水電移民項目CRSF安置模式研究

程中華 周海慧 王瑞

（中電投云南國際電力投資有限公司，云南昆明 650228）

目前水電項目移民安置模式主要有傳統(tǒng)的以前期補(bǔ)償補(bǔ)助安置和后期扶持相結(jié)合的“有土安置”、長期補(bǔ)償安置和入股分紅安置三種模式，但均存在一定的不足和風(fēng)險，導(dǎo)致移民問題成為制約水電項目開發(fā)的主要難題之一。本文在參與性移民理論框架下，結(jié)合其他安置理論，構(gòu)建了水電移民項目CRSF安置模式（補(bǔ)償compensation+租金rent+股份share+農(nóng)田farmland）。并從利益相關(guān)者的視角，通過實際案例論證CRSF安置模式能夠較好地促進(jìn)移民自愿搬遷，確保移民、政府和項目公司三個主要利益相關(guān)者各自的利益達(dá)到最大化，進(jìn)一步推進(jìn) “搬得出、穩(wěn)得住、有發(fā)展”的移民工作目標(biāo)的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為CRSF安置模式是具有典型參與性移民特征的安置模式，是主要利益相關(guān)者多贏共贏的創(chuàng)新管理模式，值得在業(yè)界推廣。

利益相關(guān)者 水電移民項目 CRSF安置模式

水電是目前可開發(fā)程度最高、技術(shù)相對成熟的清潔可再生能源。西方發(fā)達(dá)國家的水電開發(fā)基本上達(dá)80%左右，雖然我國水電開發(fā)技術(shù)水平現(xiàn)已位居世界前列，但我國的水能資源開發(fā)還不到40%，現(xiàn)階段困擾我國水電開發(fā)的主要是移民和環(huán)保問題［1］，本文主要從利益相關(guān)者視角提出水電項目CRSF移民安置模式，力圖破解移民困局。

1 水電移民項目安置模式實施現(xiàn)狀與問題

為解決水庫移民這一世界性難題，全球業(yè)界先后提出了參與論、共享論、契約論、租賃論、股份論等移民安置理論及對應(yīng)的移民安置模式［2］，歸納起來主要有傳統(tǒng)的“有土安置”、入股分紅安置、長期實物補(bǔ)償安置等模式［3］。

1.1 有土安置模式的實施現(xiàn)狀與問題

1.1.1 有土安置模式的實施現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的“有土安置”模式就是采取前期補(bǔ)償補(bǔ)助和后期扶持相結(jié)合的方式。該種模式主要包括3方面內(nèi)容：一是對淹沒區(qū)的房屋、土地、林木、設(shè)備設(shè)施等進(jìn)行估價補(bǔ)償，同時計列相關(guān)補(bǔ)助和搬遷安置費用；二是在政府主導(dǎo)下，由項目公司開墾土地或由移民就近（異地）購置土地，讓移民繼續(xù)保有生產(chǎn)資料；三是采取直接補(bǔ)助、項目扶持等方式進(jìn)行后期幫扶，以實現(xiàn)移民生產(chǎn)、生活的持續(xù)發(fā)展。

從我國水電界半個多世紀(jì)的實踐來看，采用傳統(tǒng)的有土安置模式已經(jīng)完成了8.6萬座水庫2500萬人的大中型水電項目移民安置［3］，并保持了庫區(qū)社會的基本穩(wěn)定，總體上是成功的，尤為值得一提的是舉世矚目的三峽工程，舉全國之力完成了上百萬移民安置。

1.1.2 有土安置模式存在的主要問題

傳統(tǒng)的有土安置模式以土地調(diào)劑和開墾為手段尋求對農(nóng)村移民生計恢復(fù)和發(fā)展，但受地方政府及其職能部門政策水平、庫區(qū)土地容量、自然資源條件限制等制約，存在諸多不足和問題，移民投資成為一個無法控制和駕馭的領(lǐng)域，遺留問題處理任務(wù)艱巨而繁重。甚至有可能造成項目不能按期下閘蓄水或影響項目的正常生產(chǎn)運營［4］。

1.2 入股分紅安置模式的實施現(xiàn)狀及存在的問題

圖2-1 CRSF安置模式農(nóng)村移民收益示意圖

1.2.1 入股分紅安置模式的實施現(xiàn)狀

入股安置方式是指農(nóng)村移民將經(jīng)評估后的承包土地使用權(quán)或者將被征用土地的土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)助款，以資本金的方式投入到水電工程項目開發(fā)經(jīng)營中，根據(jù)所占股份比例分享水電工程經(jīng)營效益［5］。如福建東固水電站采取按照移民土地征用費的16.5%計提分紅并保底，實際利潤收益超過保底值，以實際利潤分紅。其實質(zhì)是一種有保底條款的入股分紅安置模式，也是實施入股分紅安置模式的一種現(xiàn)實選擇［6］。

1.2.2 入股分紅安置模式存在的問題

入股分紅安置模式以完全市場化手段實行無土安置，存在一定的生計保障問題和較多的實施風(fēng)險。其存在的主要問題有：一是不能較好地解決從征地到項目盈利這一較長過渡期移民的基本生計，二是入股分紅安置模式與國家的法律法規(guī)存在沖突，這些也是造成目前在水電項目中實施入股分紅安置模式很少的重要原因［7］。

1.3 長期補(bǔ)償安置模式的實施現(xiàn)狀及存在的問題

1.3.1 長期補(bǔ)償安置模式的實施現(xiàn)狀

長期補(bǔ)償安置模式是在電站建設(shè)和存續(xù)期內(nèi)，按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則，由項目公司每年以實物或貨幣的形式進(jìn)行補(bǔ)償。其實質(zhì)上是移民放棄一次性補(bǔ)償補(bǔ)助，而是向水電項目公司出租土地，逐年領(lǐng)取長期補(bǔ)償（土地租金）。該模式可有效保障移民的長期生計，實現(xiàn)移民與項目利益共享，促進(jìn)項目的開發(fā)建設(shè)與運營。

1.3.2 長期補(bǔ)償安置模式存在的問題

長期補(bǔ)償模式可以有效替代土地的直接經(jīng)濟(jì)效益功能、生活保障功能，但不能替代土地的就業(yè)功能，故存在一定的法律政策、社會安全、經(jīng)營風(fēng)險等。一是我國法律明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)姆绞绞且淮涡郧捌谘a(bǔ)償、補(bǔ)助方式，而非長期補(bǔ)償方式；二是如果項目資金鏈斷裂，將會造成長期補(bǔ)償資金無法兌現(xiàn)和土地復(fù)墾無法實施情況，導(dǎo)致移民無法穩(wěn)定獲得基本生活保障和收益。

1.4 問題的提出

到2020年我國水電裝機(jī)容量將達(dá)到3億千瓦時，開發(fā)重點在云南、四川、西藏等西部地區(qū)，這些地區(qū)水電資源富集，但生態(tài)脆弱，耕地資源稀缺，少數(shù)民族聚居，移民較為貧困，土地安置壓力與移民的原生貧困、次生貧困和邊緣化疊加，移民的生存和發(fā)展問題更加突出［8］。單獨選擇實施以上任何一種安置方式，都會帶來較多的社會問題，給項目開發(fā)建設(shè)和運營造成較大的困難。因此，我們必須認(rèn)真總結(jié)研究目前已實施的各類安置方式的利弊，采取措施有效地規(guī)避其風(fēng)險，尋求更好的水電移民項目安置模式。

2 利益相關(guān)者視角下的CRSF安置模式

2.1 CRSF安置模式概述

CRSF安置模式遵循“國家、地方、企業(yè)、移民共同參與，利益共享”的原則，將項目征占用移民的土地使用權(quán)、承包權(quán)以及土地的保障功能物化為移民的物質(zhì)利益獲取權(quán)，其實質(zhì)是“補(bǔ)償compensation+租金rent+股份share+農(nóng)田farmland+后期扶持”的安置方式，我們以農(nóng)村移民收益為對象，可繪制以下CRSF安置模式圖，見圖2-1。其中土地租金保障移民長期生計；土地股權(quán)，讓移民分享項目發(fā)展的增值效益；農(nóng)田復(fù)墾費采取專戶存儲，在項目虧損破產(chǎn)或報廢時，保障移民永久土地實物權(quán)益；后期扶持費用于解決剩余勞動力的再就業(yè)和家庭經(jīng)濟(jì)增值發(fā)展。這樣可化解人地矛盾，維護(hù)移民的長遠(yuǎn)生計，確保庫區(qū)和移民安置區(qū)的長治久安，藉此系統(tǒng)提升移民的搬遷安置積極性，實現(xiàn)移民、政府和項目公司等三個主要利益相關(guān)者的多贏共贏，促進(jìn)水電的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 CRSF安置模式的法律依據(jù)

《關(guān)于切實維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（國土資發(fā)［2002］225號）和《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提供了“采取多種途徑”、“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”的政策依據(jù)。同時，《土地管理法》、《物權(quán)法》和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（第471號令）提供了對生活和公共設(shè)施進(jìn)行一次性補(bǔ)償補(bǔ)助的政策依據(jù)。《農(nóng)村土地承包法》提供了土地租賃和實施長期補(bǔ)償?shù)恼咭罁?jù)。《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）提供了“農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”的政策依據(jù)。

可見，現(xiàn)行國家政策法規(guī)為實施CRSF安置模式提供了關(guān)于補(bǔ)償補(bǔ)助、土地租權(quán)、土地股權(quán)和土地恢復(fù)等方面的權(quán)威法律依據(jù)，因此，實施CRSF安置模式是符合國家政策的。

2.3 CRSF安置模式可大大縮短移民安置時間

從項目管理角度來說，時間、成本和目標(biāo)（包括質(zhì)量、效益和社會穩(wěn)定等）三個基本要素相互促進(jìn)和作用，最短的時間、最小的成本和最好的目標(biāo)實現(xiàn)是水電移民項目的最佳選擇。對水電移民項目來說，時間的縮短可以降低建設(shè)管理成本和利息支出，使收益時間增加并提前。

傳統(tǒng)有土安置模式移民安置時間主要由安置規(guī)劃、調(diào)劑耕地、建房和遠(yuǎn)遷協(xié)調(diào)四個階段組成。安置規(guī)劃階段受移民意愿、生態(tài)環(huán)境、土地資源情況、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)?shù)卣ぷ餍实戎萍s，難以準(zhǔn)確估算時間；調(diào)劑耕地階段，調(diào)劑或開墾耕地需要0.5年以上的時間；建房階段，集中安置點選址規(guī)劃、勘測設(shè)計需0.5年，房屋及配套設(shè)施建設(shè)需1年多時間；遠(yuǎn)遷協(xié)調(diào)階段需要的時間如同安置階段難以估算。傳統(tǒng)安置模式下不計安置規(guī)劃、遠(yuǎn)遷協(xié)調(diào)的時間，直線工期將超過2年。

CRSF安置模式下，可充分尊重移民意愿，充分調(diào)動移民自愿搬遷的積極性，移民可自行分散選擇安置點，購置住宅用地、組織建房，也可選擇城鎮(zhèn)安置，自謀職業(yè)等，無需調(diào)劑耕地、無需集中安置規(guī)劃、建房、遠(yuǎn)遷協(xié)調(diào)，安置時間大大縮短。CRSF安置模式比傳統(tǒng)安置模式至少可節(jié)省1.5-2年的時間。項目公司也不會像湖南白市托口水電站那樣，因為移民搬遷問題，遲遲不能下閘蓄水，嚴(yán)重影響發(fā)電效益。而本人參與組織實施的貴州三板溪水電站，由于實施相關(guān)移民搬遷的特殊措施和無法調(diào)劑耕地的農(nóng)村移民無土安置，項目提前完工1.5年，提前投產(chǎn)1年。

2.4 CRSF安置模式主要利益相關(guān)方均受益

CRSF安置模式的主要目標(biāo)取向是實現(xiàn)各主要利益相關(guān)者更好的經(jīng)濟(jì)收益和社會收益，實現(xiàn)移民、政府和項目公司的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定，達(dá)到各主要利益相關(guān)方共享項目成果的目的。

根據(jù)CRSF安置模式的股權(quán)設(shè)計，移民獲得的農(nóng)田租金相當(dāng)于傳統(tǒng)的種地收成，卻無需任何投入和擔(dān)當(dāng)任何自然災(zāi)害風(fēng)險，確保了長期生計，還可以獲得股權(quán)收益，這是一個雙重疊加收益。

從政府的成本角度來分析，實行CRSF安置模式，一是提前完成搬遷，可以減少移民安置工作的人員和管理成本；二是移民自愿搬遷，可以大幅減少調(diào)處移民糾紛矛盾的人員和資金成本。

從項目公司的成本角度來分析，實行CRSF安置模式，一是無需對包含林地、旱地和水田在內(nèi)的所有土地進(jìn)行一次性補(bǔ)償，僅需對直接淹沒人口提供生活安置費用，節(jié)約了一次性投資成本。

2.5 CRSF安置模式案例

2.5.1 項目概況

某水電站位于云南省東部，總裝機(jī)容量150MW，搬遷人口1329人，征地移民安置概算投資4852.08萬元。該項目2005年完成核準(zhǔn)，2006年開工建設(shè)，計劃工期36個月，到2007年底，主體工程建設(shè)預(yù)計可提前一年完工，但就近安置的移民僅一半完成搬遷，需遠(yuǎn)遷的378名移民無一搬遷。

2.5.2 CRSF安置

為防止移民問題影響工程總體建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，2007年底，設(shè)計單位提出了CRSF安置模式實施規(guī)劃報告。項目公司根據(jù)設(shè)計單位的建議，與當(dāng)?shù)卣鸵泼駞f(xié)商并達(dá)成實施CRSF安置模式的一致意見。順利解決了移民問題。實施CRSF安置后，按照庫區(qū)種植業(yè)收入占移民純收入的36%反算，實施CRSF安置后，移民年純收入為2460元/人。為一次性補(bǔ)償安置模式預(yù)測年人均收入的1.54倍，為征用前移民人均年收入的1.89倍。項目公司在生命周期50年內(nèi)的所有支付給移民的費用的現(xiàn)值與實施傳統(tǒng)安置模式的一次性投資相當(dāng)，但提前了一年發(fā)電，項目公司獲得的純收益為1.9314億元，是后期支付給移民長期補(bǔ)償費和入股分紅資金現(xiàn)值總和的四倍。同時，大大減輕了政府的移民安置與移民社區(qū)維穩(wěn)壓力，較好地改善了項目建設(shè)與運營環(huán)境，確保庫區(qū)社會的穩(wěn)定。

3 展望

在中國土地資源受人口增長、城鎮(zhèn)化建設(shè)、自然災(zāi)害損毀、生態(tài)退耕等影響和水電開發(fā)逐步向大江大河上游推進(jìn)，人地矛盾日益突出和農(nóng)村移民維權(quán)意識增強(qiáng)的情況下，CRSF安置模式是能夠較好實現(xiàn)移民長遠(yuǎn)收益增加，項目投資可行，庫區(qū)社會穩(wěn)定的水電移民項目安置新模式，可以較好地推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、和諧社會建設(shè)以及庫區(qū)社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)移民、政府、項目公司等主要利益相關(guān)多贏共贏，值得廣泛推廣實施的水電移民管理新模式。當(dāng)然，CRSF安置模式要真正推廣實施，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一系列的分支理論構(gòu)建、政策研究、實施試點工作，關(guān)鍵是要深入地進(jìn)行土地租賃、土地股權(quán)管理機(jī)制的研究，應(yīng)當(dāng)建立細(xì)化系統(tǒng)的土地租賃、股權(quán)管理模型，為該模式的全面推廣實施奠定更為堅實的基礎(chǔ)。

［1］王應(yīng)政.中國水利水電工程移民問題研究［M］.北京：中國水利水電出版社，2010.

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程中華（1974—），男，漢族，湖南永州人，碩士，工程師，主要從事工程建設(shè)管理。