浙江開發區排位差距和提升對策

揭建成 趙俊慧 金甌

浙江開發區排位差距和提升對策

揭建成 趙俊慧 金甌

浙江開發區的整體排名情況落后于廣東、山東、江蘇等東部發達省市。從江蘇、廣東等省的經驗看，浙江開發區優化整合提升應以改革創新的思維，優化空間布局、創新體制機制、擴大對外開放、強化科技創新

浙江是全國興辦開發區時間比較早、發展比較快、規模比較大的省份之一。目前浙江經國家審核公告、予以確認的省級以上開發區共計117家，總數位居全國第三，僅次于山東（164家）和江蘇（138家）。然而，總體上看，浙江開發區（園區）發展質量還不夠高，與東部先進地區特別是江蘇、廣東、山東、天津等省市相比，近幾年差距有所擴大。理清問題所在，找準原因，研究破解之策是推進浙江開發區整合優化提升要解決的重要課題。

浙江開發區的排位情況

（一）總體排位情況對比

據商務部《關于2011年度國家級經濟技術開發區綜合發展水平評價情況的通報》顯示，浙江排名最靠前的杭州經濟技術開發區在全國僅列第12名，寧波、溫州、蕭山、寧波大榭開發區的排名在20-60名之間，整體排名情況落后于廣東、山東、江蘇等東部發達省市。縱觀2005-2011年，浙江上述5個國家級開發區中，除杭州基本保持第12名左右外，其他開發區排名均下滑。

從商務部評價指標來看，浙江國家級開發區的經濟發展和科技創新類指標得分較低，與東部發達省市相比存在較大差距，影響了整體排名（詳見表1）。

表1 2011年部分東部國家級開發區綜合發展水平排位表

另外，在2011年新升級或新設立國家級經濟技術開發區綜合發展水平排名中，浙江新設立國家級開發區都沒能進入前10，而江蘇在前10位中就有8個。

（二）主要經濟指標對比

2012年，浙江國家級經濟技術開發區總數為17家，江蘇為19家，山東為12家。從整體看，2012年浙江國家級經濟技術開發區稅收收入、實際利用外資高于山東，但其他主要經濟指標均大幅度落后于江蘇和山東，地區生產總值、工業總產值、稅收、實際利用外資額、進出口總額等經濟指標均不足江蘇的一半。2012年浙江國家級開發區地區生產總值、工業總產值、稅收、實際利用外資額、進出口總額的平均水平較2011年有所增長，但仍低于江蘇、山東省的均值，各項指標均值分別為全國均值的102.17%、122.09%、126.68%、94.65%、100.95%，東部均值的56.19%、65.88%、66.11%、52.36%、49.68%。

從個體來看，2012年84個東部國家級經濟技術開發區中，地區生產總值超1000億元的有廣州經濟技術開發區、天津經濟技術開發區、蘇州工業園區、昆山經濟技術開發區、大連經濟技術開發區、青島經濟技術開發區、沈陽經濟技術開發區、煙臺經濟技術開發區等8個，而浙江最大的寧波經濟技術開發區地區生產總值也只有603.52億元，還不到天津和廣州的30%。寧波經濟技術開發區工業總產值也僅為天津的27.66%、廣州的39.34%、蘇州的45.94%。從稅收指標看，截止2012年底，省內杭州、寧波兩個國家級經濟技術開發區稅收首次突破百億大關，但仍不足廣州、天津的1/3。

主要問題及原因分析

從商務部公布的排名結果可以看出，對比江蘇、山東等沿海發達省份，浙江開發區的主要問題在于經濟規模偏小和科技創新水平相對落后。排名落后的原因是多方面的，既有現行評價指標設置的問題，如寧波經濟技術開發區實行“政區合一”的管理體制，這有其一定的合理性，但在商務部的評價中扣分比較嚴重。同時，應該看到，浙江開發區排名落后也有自身的原因，包括空間布局調整滯后、體制機制優勢弱化、開放合作力度不夠、科技創新能力薄弱。

空間布局調整滯后。浙江民營經濟起步較早，塊狀經濟特點鮮明，一度形成了“鎮鎮點火，村村冒煙”的格局，各地競相設立開發區（園區），這充分調動了各個主體的積極性，促進了浙江縣域經濟的發展。同時，這也使得浙江開發區布局分散，規模相對偏小。情況類似的江蘇從2005年開始了開發區跨行政區域整合的探索實踐，總結推廣盱眙的做法，要求各縣（市、區）集中力量辦好一個開發區，鄉鎮一般不設立開發區、工業園區，并明確進入園區的項目不受行政區域限制，統一納入財稅分成和政績考核。廣東、天津等地也通過整合形成了廣州經濟技術開發區（管轄面積達393.22平方公里）、天津經濟技術開發區（管轄面積達398平方公里）等大平臺。浙江開發區從2008年開始也進行了整合提升，一定程度上拓展了發展空間，但布局仍然比較分散，多為“一核多片”，缺少可供成片開發利用的土地，而實際運作的“統分結合”方式更使得整合也僅僅是“統計的整合”，空間分割現象依然存在，真正意義上的大平臺仍然缺乏，這也是浙江開發區排名落后的最主要原因。

體制機制創新不足。歷經30年的變遷，浙江開發區的體制機制優勢正在弱化，與江蘇、上海、天津等地區相比有明顯差距，這是浙江開發區排名落后深層次原因。一是行政區劃藩籬尚未打破。目前，開發區整合之所以難以有效推進，是因為不同行政區、不同利益主體間的利益協調尚未破題，整合過程中普遍未建立利益共享機制，跨行政區的整合淪為形式上的整合，制約了浙江從縣域經濟向都市圈經濟發展。同時，開發區與周邊行政區在城市規劃、建設與管理、社會保障等方面也缺乏銜接，未實現協調發展。二是要素資源配置改革滯后。省級層面的政策存在層層分配、“撒胡椒面”的問題，土地指標、環境容量、能耗指標、專項資金等要素資源配置向開發區傾斜力度有限，條條政策尚未在塊塊上形成合力。開發區層面存在土地等資源的低效配置問題，無地可用與土地資源浪費問題并存。三是開發區的開發管理模式缺乏創新。目前，浙江開發區管理主要以政府派出機構為主，占82%，然而，隨著“后開發區時代”的到來，開發區在功能定位、經濟結構、管理職能都發生了變化，有些地區通過給開發區“擴權增編”的方式，使開發區成為“準行政區”，一些地方出現了向“政區合一”轉變的趨勢，原有的“精簡、高效”的體制優勢開始弱化。在開發區的開發建設上，北京中關村、上海的漕河涇、張江和蘇州工業園等都已邁入品牌和開發管理經驗輸出的階段，浙江開發區雖然也組建了隸屬管委會的國有公司，但其經營范圍還主要集中在基礎設施建設和房地產開發上，且規模、經營管理和品牌建設上與江蘇、上海、天津等先進地區差距較大。

開放合作力度不夠。浙江開發區建設過程中過度倚重內源式發展，借用外力發展相對不足。雖然也建有像杭州經濟技術開發區新加坡科技園、杭州灣新區歐洲工業園、鎮海經濟開發區北歐工業園、舟山中德科技園、平湖開發區日本產業園等中外合作園區，也引進了中關村、上海張江等國內先進園區，但開放合作的層次、規模和水平遠不如江蘇、廣東、天津、山東等地，缺乏類似江蘇新加坡工業園區這樣的國家層面戰略合作。浙江引進外資力度不夠。相比江蘇花大力氣探索建立海外招商機構，在美國、德國、日本、新加坡、法國、駐馬來西亞、英國和香港派駐了招商代表，形成了日趨完善的海外招商網絡，浙江海外招商的力度還有待進一步加強。此外，浙江開發區作為利用外資主平臺作用不夠突出，開發區在全省實際利用外資總量中占比約為50%，而江蘇省為80%左右，這也是浙江開發區在利用外資方面失分的原因之一。

科技支撐有待強化。一是高新技術產業平臺數量少層次低。截至2013年底，浙江擁有杭州、寧波、紹興、溫州、衢州5家國家高新區，而廣東和山東各有國家級高新區9個，江蘇有國家級高新區11個。更重要的是，除杭州和寧波國家級高新區規模和層次相對較好之外，其他3個國家級高新區在全國的高新區中企業數和主營業務收入體量都不大，主導特色產業在全國的地位和影響力較弱。二是缺乏科技和人才支撐。浙江開發區過于依賴土地開發紅利，整合創新資源、促進產學研合作、搭建公共服務平臺等方面作用并沒有得到充分發揮，省內除了像杭州高新區這樣少數幾個高新園區積累了一定的創新要素和機構集聚，多數開發區與科研院所和高校聯系不緊密，孵化功能不完善，缺乏科技和人才支撐。三是專業化配套不足。浙江集群化的專業園區缺乏，有限的科創資源過于分散，難以形成體系，孵化器、加速器、中介組織、銀行和風險投資機構等配套支撐不足，且產城融合發展不夠，難以滿足高技術產業對知識創新服務和綜合配套服務功能的要求。

對策建議

從江蘇、廣東等省的經驗看，浙江開發區優化整合提升應搶抓新一輪深化改革的機遇，圍繞新型城市化和主體功能區戰略，以改革創新的思維，優化空間布局、創新體制機制、擴大對外開放、強化科技創新，把開發區建設成全省轉型升級的先行區和產城融合發展的示范區。

優化空間布局。以現有省級產業集聚區和國家級開發區為核心，突破“行政區劃”限制,大力推進地理空間相鄰、產業聯系密切的各類開發區聯動、融合發展。探索開發區整合模式，分層推進開發區整合、聯動發展。建議根據新型城市化布局，都市區如杭州、寧波等通過整合提升各布局2-3個開發區。中心城市結合發展基礎和自身優勢，在市本級整合提升布局1個開發區。縣（市、區）開發區依據不同的資源稟賦進行分類管理，對適合大規模高強度開發建設的開發區通過整合提升集中力量發展建設1個開發區，并明確進入園區的項目不受行政區域限制，統一納入財稅分成和政績考核；對不適合大規模開發建設的園區，積極引導園區內產業和企業跨行政區轉移或退出。在整合后通過重新定位分工協作，減少惡性不良競爭，增強產業鏈互補互聯性；綜合分配利用各園區的資源稟賦及政策資源，實現資源共享和資源利用最大化，促進產業集聚、功能集成、產城聯動，不斷優化園區空間布局和發展方式。

創新體制機制。一是完善跨行政區域利益協調機制。以提升區域整體實力為目的，以區域一體化發展、利益最大化的思想實現區域間相互優勢互補，完善不同行政區、不同利益主體的利益共享機制，促進各種要素跨行政區域流動，為各類開發區整合提供制度保障。二是優化要素資源配置。建立省級相關部門溝通協調機制，推動土地指標、環境容量、能耗指標、科創資源、專項資金等要素資源配置導向的統一，形成政策合力；推動開發區層面的資源要素配置改革，提高土地等資源利用效率。三是完善開發管理模式。在管理模式上，建立開發區領導與行政區領導相互兼任的模式，便于開發區與所在行政區域間的協調；開發區管委會走“小機構、大服務”管理路子，社會事務職能適度剝離，把精力集中在招商引資、項目推進、企業服務等經濟職能上，保持精簡高效的運行模式。同時，賦予開發區管委會機動靈活的內部機構調整和人事管理權，探索公司化管理機制。在開發建設上，發揮開發區開發公司的作用，鼓勵有條件的開發區擴大開發公司規模，參與招商引資、企業服務、投資融資等活動，并輸出品牌和管理經驗，提升浙江開發區的建設水平和影響力。

擴大對外開放。借鑒江蘇、天津等地的經驗，搶抓新一輪開放促改革和發展的機遇，提升對外合作層次，優化投資環境，匯聚高端要素，使開發區真正成為開放合作的先導區，推動開發區結構升級和產業轉型。一是強化借力發展。由過去單一的內源型發展模式轉向積極有為的內外協同的新型發展模式，借鑒蘇州新加坡工業園、中新合作天津生態城等建設經驗，強化開發區國際國內合作，通過中外合作、國內共建等形式建設產業園和科技城，引進高端項目、高端人才和管理經驗，加大高端資源整合力度，大幅度提升園區開發開放的層次和能級。重點在杭州、寧波和舟山群島新區，以省級產業集聚區、國家級開發區為依托，規劃建設以高新技術產業、高端制造業與生產性服務業為特色的、具有規模效應與帶動作用的若干高層次合作產業園，吸引國際一流園區營運商、戰略投資者等優質開發主體參與園區平臺的建設和管理，力爭上升為國家級中外合作產業園，打造全省開放合作的新高地。主動對接上海自貿區，謀劃推進上海自貿區嘉善協作區建設。二是優化投資環境。強化“安商、親商、富商”意識，在繼續加強基礎設施、城市配套等硬環境建設的同時，著力軟環境建設，形成公開透明、服務高效、審批簡化的營商環境，把開發區打造成為外商投資高地。三是強化招商選資。強化國際化招商，變招商引資為招商選資，引導外資投向高端制造業、生產性服務業、產業鏈的薄弱環節，促進高端要素在開發區匯聚，推動產業轉型升級。

強化科技支撐。一是提升高新區數量和層次。支持現有省級高新技術園區創建國家級高新技術園區，壯大國家級高新區隊伍，同時加快推動有條件的省級產業集聚區、開發區創建高新區工作。引導支持國家級、省級高新區創建國家級創新型產業集群和火炬計劃特色產業基地，帶動科技創新平臺載體建設，高水平匯聚科技、人才資源，推動科技與產業結合，促進傳統產業轉型升級和高新技術產業發展。二是外引人才和技術。堅持招商選資與招才引智并舉，把引進人才放到更加突出位置，完善人才激勵機制，優化創新創業環境，注重引進高層次管理人才和創新人才，大力吸引海外留學生到開發區工作。引進跨國公司研發機構，走引進消化吸收再創新的發展路子，鼓勵本土企業與跨國公司建立技術戰略聯盟，提高自主創新能力。三是完善配套服務。創新投融資機制，構建多元化的投融資渠道，吸納企業、風險投資參與開發區科技創新和創業活動；加大對科技創新載體建設的投入力度，引導創新平臺向開發區集聚；推進產城融合，為人才匯聚、科技創新構建良好的環境。

作者單位：浙江省經濟信息中心