重塑杭州開發區新優勢

揭建成 趙俊慧 阮奔奔

重塑杭州開發區新優勢

揭建成 趙俊慧 阮奔奔

開發區的整合、優化、提升，要按照合理布局、產業集聚、開放合作、創新發展、產城融合的原則，以產業集聚為核心，以管理體制改革為突破口，以科技創新為動力，以對外開放為導向

杭州自1990年設立第一家開發區以來，開發區經濟快速發展，已經成為經濟增長特別是工業發展的主平臺。截止到2013年底，全市開發區實現工業總產值6586億元（規上），占全市規上工業總產值的49.9%；實現稅收收入517.6億元，占全市地方財政總收入的29.8%；實際利用外資30.54億美元，占全市的57.9%。

目前，杭州共有各類開發區18家，目錄內共14家、目錄外4家。國家級開發區有7家，分別為杭州經濟技術開發區、蕭山經濟技術開發區、杭州高新技術產業開發區、杭州之江旅游度假區、浙江杭州出口加工區、杭州余杭經濟技術開發區、杭州富陽經濟技術開發區，其中杭州經濟技術開發區在2011年國家級經濟技術開發區綜合發展水平評價中位列第12名，在全省排在首位；省級開發區有7家，分別為杭州錢江經濟開發區、杭州蕭山臨江工業園區、杭州江東工業園區、浙江臨安經濟開發區、浙江建德經濟開發區、浙江淳安經濟開發區、浙江桐廬經濟開發區；目錄外有4家，包括大江東產業集聚區、城西科創產業集聚區、浙江未來科技城和杭州臨安青山湖科技城。

據統計，2013年杭州開發區核準總面積578.6306平方公里，管轄總面積1158.80平方公里，規劃建設總面積715.639平方公里，建成區面積257.8802平方公里，初步形成了以機械裝備制造、電子信息、新能源新材料、生物醫藥、紡織服裝等為主導產業的發展格局。

發展落差的背后

經過20多年的發展，開發區功能定位、職能和面臨的形勢都發生了很大的變化，杭州開發區出現了一些發展中的矛盾和問題，如開發區數量多，規模小，缺乏大平臺，產業同質化競爭等，使得杭州開發區的綜合排名落后于天津、大連、青島、蘇州等沿海發達地區。

空間布局調整滯后。杭州開發區數量多、面積小、規模小，且分布不均衡。市本級、蕭山、余杭共有12家省級以上開發區，占總數的三分之二，蕭山區地域范圍內原有蕭山經濟技術開發區、大江東產業集聚區、蕭山臨江工業園區、江東工業園區、前進工業園、空港區塊6個開發主體，開發區數量多、分布密集的空間布局造成配套設施重復建設、資源浪費、單個開發區規模擴張難度較大、多個開發主體并存管理秩序混亂。杭州開發區經濟規模普遍較小，規模最大的杭州經濟技術開發區2012年的工業總產值為1511.35億元，與國內發達開發區相比還存在較大差距，不足天津經濟技術開發區的1/4，規模最小的杭州錢江經濟開發區工業總產值僅為65.65億元。杭州開發區面積也比較小，最大的杭州蕭山臨江工業園區的管轄面積僅為160.2平方公里，杭州經濟技術開發區管轄面積為104.70平方公里，而天津為398平方公里、蘇州288平方公里、廣州393平方公里、青島400平方公里、大連400平方公里。杭州高新技術產業開發區、杭州經濟技術開發區等老牌開發區已基本開發完畢，而新設立或位置相對偏遠的開發區尚有大量土地可開發。

產業趨同問題突出。杭州以區域經濟特色、專業優勢為基礎的開發區較少，綜合性、一般性的開發區較多，多數開發區籠統地把機械制造、電子信息、生物醫藥、紡織服裝等作為發展重點，產業定位模糊，主導產業趨同。16家開發區中有11家開發區以機械制造為主導產業，8家以電子信息為主導產業，以材料類、服務業、醫藥化工等為主導產業的開發區占比也較大。主導產業趨同導致同質化競爭激烈，為了爭奪項目和資金往往以壓低土地價格等優惠政策及降低成本為突破口吸引項目和資金，容易引發無序發展、惡性競爭，導致開發區內部機能損耗，造成資源浪費和區域整體利益受損。

體制機制創新不足。隨著杭州開發區的快速發展，體制機制矛盾日益顯現。一是行政區劃藩籬尚未打破。目前，開發區整合難度大，主要是因為不同行政區、不同利益主體間的利益協調尚未破題，未建立完善的利益共享、補償機制以及強有力的協調機制，制約了杭州開發區集中、集聚、集約發展。同時，開發區與周邊行政區在城市規劃、基礎設施、社會保障等方面也缺乏銜接，未實現協調發展。二是要素資源配置改革滯后。不同部門出臺的政策缺乏協同，要素資源層層分配，存在“撒胡椒面”的現象，土地指標、環境容量、能耗指標、專項資金等要素資源配置向開發區傾斜力度有限，條條政策尚未在塊塊上形成合力。三是管理體制有待優化。同一區域多個主體運作的問題突出，管理體制有待理順；現行考核評價機制重招商、輕管理，重數量、輕質量，重速度、輕效益，需要進一步完善。四是開發模式有待創新。在開發區的開發建設上，國內先進地區開發區已邁入品牌和開發管理經驗輸出的階段，杭州的開發區雖然也組建了隸屬管委會的開發公司，但其經營范圍還主要集中在基礎設施建設和房地產開發上，且規模、經營管理和品牌建設上差距較大。

開放合作力度不夠。杭州各個開發區在建設過程中過度倚重內源式發展，借用外力發展相對不足。杭州目前只有杭州經濟技術開發區新加坡科技園為中外合作園區，其他開發區開放合作的層次、規模和水平遠不如江蘇、廣東、天津等地，缺乏類似江蘇新加坡工業園區這樣的國家層面戰略合作。2012年杭州4家國家級開發區實際利用外資額為18.61億美元，進出口總額為202.26億美元，而2012年蘇州工業園區實際利用外資額和進出口總額分別為19.6億美元、795億美元；杭州4個國家級開發區實際利用外資還不足一個蘇州工業園區，進出口總額也僅為蘇州工業園區的1/4。杭州開發區在全市實際利用外資總量中占比約為50%左右，而蘇州市開發區約占全市的實際利用外資的81%，開發區作為對外開放合作的主平臺，開放程度和作用不夠凸顯。

此外，與北京、上海、廣州、蘇州等先進地區相比，杭州開發區科技創新能力也有待提高，除杭州高新技術產業開發區等少數開發區外，大多數開發區高新技術產業比重不高，仍以傳統產業為主；創新載體、創新平臺和創新人才比較缺乏。杭州開發區存在的上述問題，惟有通過整合、優化、提升，優化空間布局、創新體制機制，才能再創開發區新優勢，提升杭州的經濟競爭力。

力推整合、優化和提升

圍繞開發區的整合、優化、提升，按照合理布局、產業集聚、開放合作、創新發展、產城融合的原則，以產業集聚為核心，科學布局區域空間結構；以管理體制改革為突破口，做到統一領導，高效運作；以科技創新為動力，推動產業升級和發展方式轉變；以對外開放為導向，積極促成國內外產業合作；努力把杭州開發區建設成為外向帶動、內源支撐、科技引領、體制創新、產業集聚、要素集約的產城融合示范區，對外開放的先導區，高端要素集聚區。

加強組織領導。組建以市政府主要領導為組長、分管領導為副組長，相關市直部門負責人共同組成的領導協調機構，統籌協調整合優化提升過程中的組織人事、管理體制、規劃修編、政策處置、工作部署等重大問題，領導協調機構下設辦公室，負責日常工作。加強與國家、省有關部門的溝通銜接，加快理順開發區管理體制，構建“市政府牽頭、相關市直部門分工協作”管理體制，在政策支持、資源配置、考核評價等方面形成統一導向。研究出臺開發區整合優化提升的指導性文件，提出整合優化提升的路線圖。

統籌發展規劃。學習借鑒發達國家和先進地區的開發區規劃理念，充分銜接杭州市主體功能區規劃，綜合考慮經濟發展現狀、資源和能源條件、產業基礎和特色、城市空間布局等因素，兼顧經濟效益、社會效益和環境效益，以主導產業、發展空間、功能區塊、基礎設施、配套設施、生態保護和城鄉統籌為主要內容，科學編制整合提升后的開發區規劃，明確各開發區的功能定位和主導產業，形成分工協同、錯位發展的格局。開發區規劃納入區域國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃和環境保護規劃等，形成總體規劃、專項規劃、詳細規劃相統一的規劃體系。嚴格落實規劃管理措施，維護規劃的權威性和嚴肅性，開發區的規劃制定和調整要按照有關程序報批，并加大對規劃執法力度，嚴格按照批準的控制性詳細規劃組織實施，保障規劃實施的準確性和有效性。

創新體制機制。一是建立健全跨區域利益協調機制，打破開發區整合的行政區劃藩籬。探索跨區域股份合作模式，盡快建立符合區域實際的財政管理體制、開發建設體制、投融資機制，制定土地、能耗、環境容量等指標跨行政區轉移的政策安排和制度設計，在產值、稅收、利潤、節能減排等重要指標的區際分割上實現新突破。兼顧局部利益和整體利益，對于在整合優化提升中利益受損的一方，探索建立合理的利益補償機制。二是加強部門協同，形成統一政策導向，加大土地指標、環境容量、能源供應、財政專項資金等要素資源要向開發區傾斜的力度，積極引導并鼓勵重大項目、資金向各類開發區內集聚。三是創新管理體制。構建“一個發展平臺、一個管理主體”的管理體制，理順開發區與所在行政區域的職能，將經濟管理職能和社會管理職能剝離，管委會承擔開發區的經濟管理、監督職能；健全開發區考核評價機制，增加反映開發區經濟效益、發展質量和管理水平的指標，推動開發區發展方式轉變。四是探索企業化的開發模式，充分發揮開發區開發公司的作用，鼓勵杭州經濟技術開發區、杭州高新技術產業開發區高新區等有條件的開發區擴大開發公司規模，參與招商引資、企業服務、投資融資等活動，并輸出品牌和管理經驗，提升杭州開發區的建設水平和影響力。

▲引導支持國家級、省級高新區創建國家級創新型產業集群和火炬計劃特色產業基地，帶動科技創新平臺和載體建設，推動科技與產業結合，促進傳統產業轉型升級和高新技術產業發展。圖為杭州蕭山臨江工業園區

強化科技創新。一是提升高新區數量和層次。支持杭州青山湖高端裝備、蕭山臨江新能源運輸裝備、杭生物醫藥等省級高新技術園區創建國家級高新技術園區，壯大國家級高新區隊伍，同時加快推動有條件的省級產業集聚區、開發區創建高新區工作。引導支持國家級、省級高新區創建國家級創新型產業集群和火炬計劃特色產業基地，帶動科技創新平臺和載體建設，推動科技與產業結合，促進傳統產業轉型升級和高新技術產業發展。二是集聚創新人才。堅持招商引資與招人聚才并舉，把引進人才放到更加突出位置，完善人才激勵機制，優化創新創業環境，圍繞新一代信息技術、高端裝備制造等杭州開發區的主導產業，集聚一批創新型人才。三是提高自主創新能力。走引進消化吸收再創新的發展路子，鼓勵本土企業與跨國公司建立技術戰略聯盟，提高自主創新能力，攻克一批產業共性關鍵技術，提升產品的科技含量和競爭力。四是完善配套服務。創新投融資機制，構建多元化的投融資渠道，吸納企業、風險投資參與開發區科技創新和創業活動；大力支持研發中心、技術中心、孵化器、創業服務中心等創新創業載體和平臺建設，引導創新平臺向開發區集聚；推進產城融合，為人才匯聚、科技創新構建良好的環境。

擴大開放合作。借鑒蘇州、天津等地的經驗，搶抓新一輪開放促改革和發展的機遇，提升對外合作層次，優化投資環境，匯聚高端要素，使開發區真正成為開放合作的先導區，提升杭州開發區的綜合實力。一是強化借力發展，由過去單一的內源型發展模式轉向積極有為的內外協同的新型發展模式，借鑒蘇州新加坡工業園、中新合作天津生態城等建設經驗，以省級產業集聚區、國家級開發區為依托，通過中外合作、國內共建等形式建設具有規模效應與帶動作用的若干高層次合作產業園，吸引國際一流園區營運商、戰略投資者等優質開發主體參與園區平臺的建設和管理，力爭上升為國家級中外合作產業園，打造全省開放合作的新高地。二是加大國際化招商力度。圍繞產業鏈打造，瞄準行業龍頭，引進一批國際一流企業，形成示范帶動效應，提升產業競爭力，形成若干在國內有影響力產業集群。三是優化投資環境。強化“安商、親商、富商”意識，在繼續加強基礎設施、城市配套等硬環境建設的同時，著力軟環境建設，形成公開透明、服務高效、審批簡化的營商環境，把杭州開發區打造成為外商投資高地。

作者單位：浙江省經濟信息中心