“三個一”的可貴探索

“三個一”的可貴探索

“多規合一”試點的重中之重是“三個一”，這是規劃體制改革的頂層設計，也是要害所在

今年是“十三五”規劃編制年，也是市縣“多規合一”試點年。浙江省開化縣、嘉興市和德清縣，列入了國家28個試點市縣的名單。

“多規合一”是習總書記點的題目、指的路向。開展規劃體制改革試點，推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“多規合一”，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖，是中央全面深化改革工作總體部署中的一項重要任務。

開化縣是我最近造訪三個試點市縣的最后一站，留下了深刻印象。尤其是“一本總規、一張總圖、一套體系”等“三個一”的總體構想，言簡意賅、精準切實，有很強的指導意義。試點地區如果能在“三個一”上統一認識、理清思路；有所作為、有所突破，那改革的一大半也就成功了。

首先，來看看“一本總規”。這里牽涉到對中央要求的“一本規劃”怎么理解？現有我國政府規劃是一個非常龐雜的體系，除了發展、城鄉、土地、環保四大系列以外，每一系列還有諸多品種。市縣“多規合一”試點中要求的“一本規劃”，難道是指一個市縣只編“一本規劃”？對此，我的理解是否定的。不去講現有體制下的可行性，就拿當下經濟社會發展和國土空間管控及其紛繁復雜的現實情況來看，這樣做也是既無可能，也沒必要的。

那么，又怎么來理解“一本規劃”的提法，“一本規劃干到底”的要求呢？我以為，這里講的“一本規劃”，只能是一本戰略性、基礎性、統領性的總體規劃，是一部總框架、粗線條、大空間尺度的綜合規劃，即“一本總規”。舉個不一定恰當的例子，就像治理偌大國家需要有多部法律一樣，但無論如何，首先還得有個憲法。憲法是母法，是“上位法”，是治國安邦的總章程。同理，市縣在此“一本總規”之下，完全可以有多個規劃。但所有這些規劃，應當是都不具有“總規”的名頭和定位，都只能是在“總規”的統領之下。

其次，來看看“一張總圖”。“一本規劃”的正文，想來都是文字表述。要對現有的規劃體系做個區分，一種最大路、最簡單的辦法，就是“一分為二”。其中一大類是發展規劃，簡言之就是回答好“要干什么”的問題。另一大類是空間規劃，簡言之就是回答好“在哪里干”的問題。現在如上所述的“一本總規”，不但有了關于“要干什么”的答案，還有了“在哪里干”的答案，豈不是已經“兩全其美”了嗎？但這還不夠，因為文字過于抽象，解決不了一個直觀形象和空間“落地”的問題。為什么城鄉規劃和土地規劃，都會有“鴻篇巨制”的圖冊，就是應為它們作為空間規劃的典型代表，必須要拿地圖上的空間格局和空間尺度來“說事”，否則，空間規劃就真成了“鬼話”，不名一文了。

當然，類似于主體功能區規劃這樣大尺度的空間規劃，其實不過是空間規劃體系里的“總體規劃”，它應當和城鄉和土地規劃中原先的“總體規劃”“合三為一”。既然文字描述已歸入了上述“一本總規”，現又把同樣“高大上”的藍圖，歸入了“一張總圖”，那剩下的中或小尺度的空間規劃和圖冊，盡管去“各展所長、各得其所”吧：譬如城鄉規劃以促進人居環境改善為目標，那就重點去對城鄉居民點進行空間布局和用地規劃；土地規劃以土地開發利用、治理保護為宗旨，那就重點監管土地用途和規模，深化耕地和基本農田的保護和調控，如此等等。

最后，來看看“一套體系”。體系這個詞有點“內涵”，它和“一堆規劃”不是一個概念。這就是說，構成為體系的全部規劃，內部是一個有機的聯系，其主從上下，都有個內在的邏輯，而不是一大批數字的機械相加，一大堆散沙的簡單堆砌。

前面已從成果的角度解讀了“一本總規”、“一張總圖”，但成果畢竟是由人和組織機構提供的。因此，何以在一時不可能設立一個大一統的規劃部門情況下，探索形成一個非常設、但有效運作的規劃協調體制和機制，是一項非常必要和緊迫的任務。浙江省從“十一五”規劃起，就已嘗試建立這種體制。但由于種種原因，運作的并不理想，主要是發展和空間兩大類規劃并沒有實現有效融合、良性互動。但愿這次借“多規合一”的東風，首先能在市縣層面上獲得突破和成功。

浙江省政府咨詢委學術委副主任、研究員